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最高人民法院


最高人民法院关于正确处理妇女因生活困难外出与人非法同居问题的复函

1962年8月1日，最高人民法院


陕西省澄城县人民法院任学德同志：
你在4月20日给我院的来信已收阅。我们认为，你提出的对于因生活困难外出与人非法同居的妇女，在动员回原籍无效时，应当予以惩处，对非法同居的男方也同时给予刑事处分，并且搞一个将外流与人非法同居的妇女一律送回原籍的“全面运动”等意见，都是不对的。因为这类问题的情况很复杂。这是由于当前人民生活存在着实际困难引起的一种非正常的现象，要依靠向当事人进行说服教育和妥善安排群众生活才可能解决，单纯靠惩办和搞运动是不行的，那只能把事情越搞越坏。希望你同你本院里的同志共同研究一下这个问题，听听他们的意见如何。据我们了解，你省高级人民法院对处理这类问题，曾确定过一些原则，如果已下达全省各级法院，你可以把这个文件找出来，深入地进行研究；如果没有下达文件，而你认为有必要，也可以请他们给予指示。此复。


四川省雅安市人民政府


雅安市人民政府关于印发《雅安市人民政府重大行政决策程序规定》的通知


各县（区）人民政府，市级各部门：
　　《雅安市人民政府重大行政决策程序规定》已经市政府第74次常务会议审议通过，现发布实施。
　　
　　
　　
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二○一○年六月十七日
　　

雅安市人民政府重大行政决策程序规定

　　第一章 总 则
　　第一条 为了规范市政府重大行政决策行为，促进依法决策、科学决策和民主决策，减少决策失误，提高决策质量，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》和国务院《全面推进依法行政实施纲要》、《加强市县政府依法行政的决定》等有关规定，结合雅安实际，制定本规定。
　　第二条 本规定适用于市政府做出的涉及经济社会发展全局，与人民群众切身利益密切相关的下列重大行政决策事项：
　　（一）编制国民经济和社会发展中长期规划、年度计划；
　　（二）编制财政预算、重大财政资金安排；
　　（三）制订或者调整各类总体规划、重要的区域规划和专业规划；
　　（四）决定政府重大投资项目和重大国有资产处置；
　　（五）制定土地管理、资源开发利用、招商引资、劳动就业、社会保障、文化卫生、食品药品、科技教育、安全生产、生态环境保护、住房保障、城市建设、人口和计划生育、交通管理等方面的重大政策措施；
　　（六）制订、调整政府定价或政府指导价；
　　（七）制定行政管理体制改革的重大措施；
　　（八）做出重大行政执法决定及重要奖惩；
　　（九）政府工作部门的设立、撤并和职能调整；
　　（十）贯彻上级人民政府及同级党委、人大及其常委会重要决议、决定和工作部署的意见；
　　（十一）下一级政府及其所属工作部门向本级政府报送的重要请示事项；需要报告上一级政府或者提请同级党委、人大及其常委会审议的重大事项；
　　（十二）政府工作报告；
　　（十三）与市政府签订的重大行政、民事合同；
　　（十四）需要市政府决策的其他重大事项。
　　突发事件应对决策程序，适用《中华人民共和国突发事件应对法》等有关法律、法规、规章的规定。
　　行政规范性文件的制定程序，适用《四川省行政规范性文件制定和备案规定》。
　　人事任免、行政问责不适用本规定。
　　第三条 重大行政决策坚持公众参与、专家论证和政府决定相结合的原则。
　　重大行政决策事项实行行政首长负责制。以市政府常务会议或全体会议决定形式体现政府意志，市政府行政首长代表市政府对重大行政事项行使决策权。
　　市政府分管领导、秘书长协助市长行使决策权。市政府法制部门应当履行市政府重大行政决策的合法性审查职责，决策承办机构应当提供合法性论证报告和专业咨询服务。
　　
　　第二章 一般规定
　　第四条 市政府重大行政决策建议的提出和决策事项的确定，应当遵循下列规定：
　　（一）人大代表、政协委员通过建议议案、提案方式提出的重大行政决策建议，政府所属工作部门、下一级人民政府、公民、法人或者其他组织提出的重大行政决策建议，经秘书长审核，报市长确定后，进入决策程序；
　　（二）市政府分管领导、秘书长提出的重大行政决策建议，报市长确定后，进入决策程序；
　　（三）市长提出的重大行政决策建议，直接进入决策程序；
　　（四）贯彻落实上级人民政府、同级党委或者人民代表大会及其常务委员会做出的有关决定、决议的实施意见，由市长确定后直接进入决策程序。
　　第五条 重大行政决策建议进入决策程序后，由市长根据所属部门法定职责确定决策事项承办单位。特殊情况下，也可由市长指定承办单位。
　　第六条 重大行政决策承办单位应当对政府重大行政决策事项开展调查研究，全面、准确掌握决策所需信息。
　　调查研究的内容应当包括决策事项的现状、必要性、可行性、成本效益分析、合法性论证及决策风险评估等。
　　调查研究完成后，决策承办单位应当拟订决策方案（草案）。需要对多个方案做比较研究的决策事项，应当拟订两个以上可供选择的决策备选方案（草案）。
　　第七条 涉及本地经济社会发展且专业性较强的重大行政决策事项，决策承办单位在形成决策方案（草案）前，应当组织3名以上专家对决策方案（草案）的必要性和可行性进行论证，并形成专家论证意见。
　　决策承办单位应当根据决策事项的内容和复杂程度，从相关领域选择专家，保证参加论证的专家的权威性、广泛性和代表性。
　　决策承办单位应当对专家论证意见进行归纳整理，形成专家论证报告。专家论证报告应当作为政府决策的重要依据。
　　第八条 决策承办单位在重大行政决策方案（草案）报送市政府前，应当与重大行政决策事项涉及的有关部门协调，达成一致意见。
　　第九条 决策承办单位将重大行政决策方案（草案）提请市政府常务会议或全体会议讨论时，应当报送下列材料：
　　（一）决策方案（草案）及说明；
　　（二）合法性论证报告（含有关法律、法规、规章和政策依据）；
　　（三）有关单位和社会公众意见的综合材料及采纳情况；
　　（四）涉及重大行政决策事项的其他材料。
　　召开了听证会或经过专家论证的，还应当报送听证报告和专家论证报告。
　　第十条 政府常务会议或全体会议在审议重大行政决策方案（草案）时，应遵循以下程序：
　　（一）决策承办单位主要负责人就决策方案（草案）做说明；
　　（二）政府法制部门主要负责人就决策方案（草案）合法性论证的审查做说明；
　　（三）与决策方案（草案）有关的会议列席人员发表意见；
　　（四）会议组成人员发表审议意见；
　　（五）市政府行政首长或其委托的会议主持人发表决策意见。
　　第十一条 市政府常务会议或全体会议讨论重大行政决策方案(草案)，应当记录会议讨论情况及决定，形成会议纪要。
　　第十二条 重大决策事项议事记录须列明会议名称、会议主持人、正式与会人员、会议记录人员、会议通知提前送达时限、应到会人数比例。
　　第十三条 重大行政决策需要报同级党委或者上级行政机关批准的，按有关规定办理。
　　重大行政决策依法应当提请同级人民代表大会及其常务委员会审议决定的，依照法定程序办理。
　　第十四条 重大行政决策做出后，应当在做出决定之日起二十日内，通过新闻媒体向社会公布决策结果。但涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的除外。
　　第十五条 对涉及面广，属于探索性的重大行政决策事项，应当在一定范围内先行试点，经实践检验可行后再推广实施。
　　
　　第三章 公开征求意见和听证
　　第十六条 制定与群众切身利益密切相关的公共政策，决策承办单位应当向社会公开征求意见。
　　第十七条 征求意见的渠道：
　　（一）通过召开各类会议进行收集；
　　（二）通过群众来信、来访进行收集；
　　（三）通过新闻媒体及政府门户网站等进行收集；
　　（四）通过发送意见函的形式进行收集。
　　第十八条 重大行政决策事项承办单位应当根据公开征求的合理意见和建议，对需决策的事项进一步修改、完善，形成决策事项方案（草案）及说明。
　　第十九条 重大行政决策有下列情形之一的，应当召开听证会：
　　（一）对编制城市总体规划、近期建设规划、控制性详细规划、土地利用总体规划或道路交通规划等专项规划方案经公示有较大争议的；
　　（二）对依法批准的城市总体规划、近期建设规划、控制性详细规划等需做重大变更和修改的；
　　（三）拟定或者修改农村集体土地征收补偿标准；
　　（四）拟定或者修改拆迁安置政策；
　　（五）调整居民生活用自来水价格（含污水处理费）、居民生活用电价格、居民生活用管道燃气价格、城市生活垃圾处理费、城市公共客运基准票价（含公共汽车、出租车）、旅游景区（景点）门票价格和运载工具价格等公共事业价格收费标准；
　　（六）可能对生态环境、城市功能造成重大影响的政府投资项目的立项；
　　（七）对环境可能造成重大影响或可能严重影响项目所在地居民生活环境质量的建设项目的环境影响评价；
　　（八）制定与公共安全直接有关、人民群众普遍关注的重大行政措施；
　　（九）法律、法规、规章规定应当进行听证或市政府认为有必要听证的其他决策事项。
　　第二十条 市政府举行重大行政决策听证，由市政府常务会议或市政府主要领导决定。
　　市政府办公室或市政府各部门、机构可以提出举行重大行政决策听证的建议。
　　第二十一条 市政府组织的重大行政决策听证，由市政府办公室负责具体实施。
　　根据需要，市政府可决定或指定与决策事项相关的政府工作部门负责具体实施听证。
　　第二十二条 重大行政决策听证会，由听证组织单位提出听证方案，报市政府同意后组织实施。
　　第二十三条 听证会参加人员包括听证人员、陈述人、旁听人。
　　听证人员包括听证主持人、听证人、听证记录人。听证主持人一般由市政府联系副秘书长或听证组织单位相关负责人担任。
　　听证人2 人、听证记录人1 人,由听证组织单位相关工作人员担任。
　　听证陈述人包括公众方陈述人、职能部门陈述人。公众方陈述人由人大代表、政协委员、社会公众代表、相关专家等组成，一般不超过10 人。职能部门陈述人由重大行政决策涉及的政府工作部门相关负责人和具体工作人员担任，一般不超过5 人。
　　听证旁听人按听证方案的规定产生，一般不超过 20 人。
　　第二十四条 听证主持人职责：
　　（一）确定举行听证会的时间、地点；
　　（二）签发听证文书；
　　（三）主持听证会；
　　（四）决定是否中止、终结或延期听证；
　　（五）维持听证秩序；
　　（六）签署听证报告。
　　第二十五条 听证人职责：
　　（一）协助听证主持人组织听证会；
　　（二）制作、送达听证文书；
　　（三）提出听证报告；
　　（四）完成听证主持人指定的其他工作。
　　第二十六条 职能部门陈述人职责：
　　（一）提供重大行政决策事项的决策方案及有关材料，并对该方案及材料的真实性、完整性负责；
　　（二）对决策方案的必要性、可行性和合法性等主要内容作客观、真实、完整的陈述；
　　（三）参加听证会并接受公众陈述人的质询。
　　第二十七条 公众方陈述人在听证会举行前可以查阅职能部门提供的决策方案及有关材料，并在确定的时间、地点参加听证会，服从听证主持人安排、遵守听证会秩序，并对听证事项发表陈述意见、进行讨论。
　　第二十八条 听证旁听人参加听证会，应当自觉维护听证会秩序，经听证主持人允许，可以发表意见。
　　第二十九条 听证组织单位应当在举行听证会 30 日前，通过书面、网络、电视、报刊或广播等方式发布公告，公告内容包括：举行听证会的时间、地点，听证事项及相关内容，公众方陈述人及旁听人报名条件、办法、人数等有关事项。
　　第三十条 有意参加听证会的公民、法人或其他组织，可在举行听证会15 日前向听证组织单位报名，其中报名担任公众方陈述人的，需同时提交主要陈述意见。听证组织单位根据人数条件等确定公众方陈述人、旁听人人选，公众方陈述人人选应具有广泛性和代表性并兼顾不同意见的报名者。未被确定为公众方陈述人的报名者，经本人确认可作为旁听人人选。
　　听证组织单位可根据听证事项涉及的领域，邀请市人大相关工作委员会、市政协相关专门委员会推荐市人大代表、市政协委员，也可邀请相关专家担任公众方陈述人。
　　第三十一条 听证组织单位在举行听证会 10 日前，将听证通知和听证事项相关材料送达公众方陈述人，同时将听证通知送达旁听人。听证通知须载明听证事项、听证举行的时间和地点、听证人员姓名以及相关要求等内容，加盖听证组织单位印章。
　　第三十二条 公众方陈述人、旁听人因故不能出席听证会的，应当在举行听证会5 日前告知听证组织单位，听证组织单位根据实际情况可调整公众方陈述人、旁听人。
　　第三十三条 听证会按照下列程序进行：
　　（一）记录人核对陈述人、旁听人到会情况，宣布听证会秩序要求；
　　（二）听证主持人宣布听证会开始，介绍听证事项、听证要求、听证人员及陈述人的组成；
　　（三）职能部门陈述人陈述听证事项的内容、依据及有关材料；
　　（四）公众方陈述人陈述对听证事项的意见、理由及依据；
　　（五）双方陈述人就听证事项的不同意见进行讨论。经听证主持人同意，旁听人可发表意见；
　　（六）听证主持人宣布听证结束。
　　第三十四条 听证会应当制作听证笔录，主要载明下列内容：
　　（一）听证事项；
　　（二）听证主持人的姓名、职务；
　　（三）听证人的姓名、职务；
　　（四）听证记录人的姓名、职务；
　　（五）听证会的时间、地点及方式；
　　（六）职能部门陈述人对听证事项的可行性、必要性和合法性以及决策方案等主要内容所做的陈述；
　　（七）公众方陈述人的姓名等个人基本情况及陈述意见；
　　（八）其他应当载明的内容。
　　听证笔录应由听证人员、陈述人核对无误后签名或者捺印，认为记录有误的，可以当场补充或修改。拒绝签名或者捺印的，由记录员在听证笔录中注明情况。
　　第三十五条 听证会结束后，听证人应当在 10 日内提出听证报告，经听证主持人签署后，报市政府。
　　听证报告应当载明以下内容：
　　（一）听证会的基本情况；
　　（二）职能部门陈述人的陈述；
　　（三）公众方陈述人的主要意见、理由；
　　（四）听证争议的主要问题及分歧意见;
　　（五）对听证有关意见的分析和相关建议；
　　（六）其他应当报告的事项；
　　（七）附听证笔录。
　　第三十六条 听证报告应当作为市政府进行重大行政事项决策的依据。
　　第三十七条 法律、法规、规章和政策性文件对听证事项及听证程序另有规定的，从其规定。
　　
　　第四章 合法性审查
　　第三十八条 重大行政决策做出前，决策承办单位应当在下列时段提交政府法制部门进行合法性审查：
　　（一）重大行政决策方案（草案）经充分协调之后；
　　（二）重大行政决策方案（草案）在提请政府常务会议或者全体会议审议之前。
　　未经合法性审查或经合法性审查不合法的重大行政决策方案（草案），市政府常务会议或者全体会议不予审议。
　　第三十九条 对重大行政决策方案（草案）进行合法性审查时，决策承办单位和其他有关单位应当积极协助政府法制部门按要求及时转送或提交本规定第十条所列材料，并对其真实性、有效性、完整性负责。
　　政府法制部门认为需要补充材料的，决策承办单位应当在3日内补齐；情况紧急的，应当在政府法制部门指定的时间内提交。
　　第四十条 政府法制部门对重大行政决策进行合法性审查时，可以开展下列工作：
　　（一）到有关部门和单位进行调查研究，必要时可到外地学习考察；
　　（二）收集有关资料；
　　（三）邀请有关法律专家进行法律咨询或者论证；
　　（四）通过座谈会、论证会、协调会、公开征求意见等形式广泛听取社会各界的意见和建议。
　　重大行政决策合法性审查过程中的座谈会、论证会、协调会，由政府法制部门负责人召集和主持，并根据重大行政决策涉及的范围确定会议规模和参会单位。
　　政府法制部门对重大行政决策进行合法性审查，应当提出合法性审查意见，报同级人民政府。
　　第四十一条 合法性审查意见应当包括以下内容：
　　（一）有关法律、法规、规章和政策依据；
　　（二）重大行政决策在合法性、合理性方面的基本分析及结论；
　　（三）对重大行政决策合法性、合理性存在问题的解决建议和意见；
　　（四）认为有必要向同级人民政府提出的其他问题。
　　政府法制部门的合法性审查意见，只供政府内部和来文单位使用，有关单位和个人不得对外泄露。
　　
　　第五章 集体讨论和决定
　　第四十二条 市政府常务会议或全体会议研究决定重大行政决策事项时，须有过半数政府领导到会方可举行，分管该项工作的政府领导必须到会。
　　第四十三条 市政府讨论重大行政决策事项方案（草案），由市长或者由其委托的市政府领导主持。会议应当安排足够的时间对方案（草案）进行讨论。
　　第四十四条 会议主持人应当根据会议讨论情况，做出通过、不予通过、修改或者再次审议的决定。
　　会议主持人的决定与会议组成人员多数人的意见不一致的，应当说明理由。
　　会议审议重大行政决策方案（草案），在会议记录中应当对不同意见特别载明。
　　
　　第六章 行政决策施行
　　第四十五条 重大行政决策做出后，政府办公室应当及时对重大行政决策的施行进行工作任务和责任分解，明确决策执行单位和工作要求、工作时限等。
　　第四十六条 决策执行单位应当根据政府重大行政决策的具体要求，制订决策执行方案，明确主管领导责任、具体承办机构和责任人，全面、及时、正确地贯彻执行政府重大行政决策，确保决策执行的质量和进度，不得拒不执行、不完全执行、推诿执行、拖延执行。
　　第四十七条 市政府分管领导应当经常了解决策执行单位落实市政府重大行政决策的情况，及时协调解决执行过程中出现的问题；涉及多位政府分管领导且问题复杂的，可以提请市长召开专题会议，研究解决存在的问题，完善落实决策的措施。
　　第四十八条 市政府目标督查办公室负责政府重大行政决策执行情况的检查、督促、考核等工作，应当采取跟踪检查、督促催办等方式，了解和掌握决策执行的情况、进度和存在的问题，并及时向市政府报告。
　　决策执行单位发现政府重大行政决策所依赖的客观条件发生变化或者因不可抗力导致决策目标部分或者全部不能实现的，应当及时向市政府报告。市政府应当认真研究，并根据实际情况经市政府常务会议或全体会议做出继续执行、停止执行、暂缓执行或者修改决策的决定。
　　
　　第七章 决策实施情况后评价
　　第四十九条 市政府建立政府重大行政决策实施情况后评价制度。
　　本规定所称决策实施情况后评价是依据一定的标准和程序，对重大行政决策在施行过程中，运用科学、系统、规范的评价方法，对决策执行后的效果做出的综合评定，并由此决定决策的持续、调整或终结的活动。
　　第五十条 决策实施情况后评价工作应当遵循独立、客观、公正、科学的原则。
　　第五十一条 市政府做出的重大行政决策实施后，应当通过抽样检查、跟踪调查、评估等方式，及时发现并纠正决策存在的问题，减少决策失误造成的损失。
　　第五十二条 市政府办公室是决策实施情况后评价工作的组织实施机构，决策执行单位具体负责决策后评价工作。
　　第五十三条 决策实施情况后评价围绕以下内容开展：
　　（一）决策的实施结果与决策制定目的是否符合；
　　（二）决策实施的成本、效益分析；
　　（三）决策带来的负面因素；
　　（四）决策实施在实施对象中的接受程度；
　　（五）决策实施带来的近期效益和长远影响；
　　（六）主要经验、教训、措施和建议等。
　　第五十四条 决策实施情况后评价应形成完整的决策评价报告，按程序报市长审定后，通过市政府常务会议或全体会议形式形成对决策继续实施、调整或废止的决定。
　　
　　第八章 决策责任追究
　　第五十五条 决策责任追究应当坚持实事求是、有错必纠，过责相当、教育与惩戒相结合和谁决策、谁负责的原则。
　　第五十六条 追究决策责任应当根据过错情节、损害后果和影响大小以及干部管理权限，按照下列方式追究：
　　（一）责令做出检查；
　　（二）通报批评；
　　（三）调离现岗位，或者停职；
　　（四）给予警告、记过或者记大过的行政处分；
　　（五）给予降级、撤职或者开除的行政处分。
　　第五十七条 重大行政决策违反本规定，有下列行为之一的，依照《行政机关公务员处分条例》第十九条第（一）项的规定，对负有领导责任的公务员给予处分：
　　（一）应当听证而未听证做出决策的；
　　（二）未经合法性审查做出决策的；
　　（三）未经集体讨论做出决策的。
　　第五十八条 重大行政决策有下列行为之一，导致决策失误的，应当依照《行政机关公务员处分条例》第二十条的规定，对直接责任人员给予处分：
　　（一）超越法定职权实施决策的；
　　（二）明知决策错误，而未及时采取措施加以纠正的；
　　（三）对应当由自己做出决策而推诿或者拖延做出决策的；
　　（四）其他违反规定做出决策的。
　　第五十九条 重大行政决策有下列行为之一的，应当从重处理：
　　（一）出现两次以上应当追究决策责任情形的；
　　（二）干扰、阻碍或者不配合对其决策过错行为进行调查的；
　　（三）对控告人、检举人或者追究决策责任承办人进行打击报复的；
　　（四）其他应当从重处理的。
　　第六十条 有关责任人主动纠正错误，且未造成损失或者不良影响的，可以从轻、减轻或者免予追究重大行政决策责任。
　　第六十一条 参与重大行政决策事项审议的人员，违反保密规定，泄露未定或决定不对外公开的事项、会议讨论情况的，依照《中华人民共和国保守国家秘密法》等有关规定追究责任。
　　第六十二条 决策执行机构拒绝、拖延执行政府决策，导致决策不能全面、及时、正确实施的，由上级行政机关、任免机关或者监察部门依照《行政机关公务员处分条例》的规定，给予直接责任人员和相关责任人员行政处分。
　　
　　第九章 附 则
　　第六十三条 法律、法规、规章或者国家有关文件对政府重大行政决策程序另有规定的，从其规定。
　　第六十四条 县（区）政府、市级部门可参照本规定制定重大行政决策程序规范。
　　第六十五条 本规定由市政府法制办公室负责解释。
　　第六十六条 本规定自2010年7月1日起施行。