铁路电力机车用电管理规则

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地方政府规章、规定的纠错程序不能缺位

　　　　杨涛


　　　闹得沸沸扬扬的宁夏银川出租车风波，终于以市政府停止执行“两个文件”的决定，得到平息，从8月3日早晨开始，银川市部分出租车已开始运营。人民网8月5日报道，在银川第五届国际摩托车旅游节招待酒会上，记者与银川市市长刘学军相遇。刘学军坦承：银川市的工作没做好，这几天他的压力非常大，晚上时常睡不好觉。
　　　银川市的工作的确没有做好，市政府出台的《银川市城市客运出租汽车经营权有偿使用管理办法》、《银川市城市客运出租汽车更新管理规定》两个政府规定，都涉及公民的重大权益。而按照国务院规定，涉及人民群众切身利益的，一般应通过社会公示或听证会等形式听取意见和建议，银川市却从未向社会公示，也没有召开听证会。行政许可法规定，实施时必须有30天的准备期，而银川市从公布到实施只有四五天的时间。至于国务院规定的合法行政、合理行政、程序正当、高效便民等等对于依法行政的要求，银川市统统都没有兑现。刘学军说：“银川市出台出租车管理办法之前，曾进行过半年时间的调研，并派专门的工作组到全国部分大中城市取经。后来又征求社会上的意见，遗憾的是他们找的全是出租车公司的老板，没有听取身处第一线的出租车司机的意见，导致出台的管理办法和管理规定不符合实际，引起广大出租车司机强烈不满。”如果这也算是调研或听证，那只能说明要实现国务院依法行政的要求，单纯依靠地方政府的自觉是远远不够的，一些地方政府完全可以用“打擦边球”和做样子的方式来规避国务院的规定。
　　　　对于这么一个程序上不合法的地方政府规定，我们遗憾地看到，法律并没有给予相对人一个有效地启动对其纠错的程序。银川出租车风波虽然平息了，但它仍是遵循的是：受规定不利影响的相对人集体上访??媒体的连续报道??引起上级领导和社会各界的重视??地方政府主动终止规定的效力的非正常法律程序，这一带有强烈人治的程序使这一问题的解决带有偶然性、不确定性和非理性，也很难保证一些地方政府从中汲取什么教训，从而真正做到依法行政。
　　　　　我国的《宪法》和《立法法》虽然都规定了地方人民代表大会常务委员会有权撤销本级人民政府制定的不适当的规章，但并没有规定社会团体、企业事业组织、公民对于地方政府规章、规定等规范性文件不服是否有权提起合法性审查，受理机关、受理时限、如何审查与对审查不服如何救济等等程序规定。而我们知道，地方人大会常委会对于地方政府规章、规定等规范性文件的审查是从备案中发现，是一种事后的监督，具有滞后性；而且地方人大会常委会与地方政府规章、规定等规范性文件所作的规定利益无关缺乏审查的强烈动机很难主动去审查，况且不是当事人也难以自行发现问题，这一切都让地方人大会常委会的审查有效性打上一个大大的折扣。实践中，几乎未有过地方人大会常委会主动撤销地方政府的规章这一事实正有力地说明了这一点。
　　　　　　　在司法救济层面上，地方政府的规章、规定等规范性文件作为一种抽象行政行为，不具可诉性，这让受规章、规定不利影响的相对人的社会团体、企业事业组织、公民不能对其提起行政诉讼，不能得到司法救济。在行政救济层面上，《行政复议法》虽然规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的规定不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请。但是，这只是一种事后救济，带有滞后性，这是一；其二是依规章、规定等规范性文件作出具体行政行为的一般是较低层次的政府部门，其无权审查，要提交制定的政府机关自行审查，时间就拖得相当长；其三是由制定规章、规定等规范性文件的行政机关来自行审查也缺乏公正性，很难做到自身纠错；最后，这一规定还特别说明“前款所列规定不含国务院部、委员会规章和地方人民政府规章。”，从而排除了对地方政府规章的审查。
　　　　　受地方政府规章、规定等规范性文件不利影响的相对人的社会团体、企业事业组织、公民不能得以有效救济，地方政府规章、规定的违法没有有效纠错程序，相对人在体制内不能理性地表达其利益诉求，就只好采取非理性的体制外的表达??集体上访等方式，以求得到上级政府和公众的重视，从而引发社会的动荡与不稳定。
　　　　　宁夏银川出租车风波的解决不应成为我们处理地方政府规章、规定的违法的范例，寻求制度上的突破是我们应当思考的重点。从法律角度思考，出路有二条：一是法律应该规定社会团体、企业事业组织以及公民有权对于地方政府规章、规定等规范性文件向地方人大常委会提出合法性审查，并制定出比较可行的细则，让审查有公开、公正的程序，并且对审查结果不服还能再次提交上级人大常委会审查，否则即使《立法法》规定了社会团体、企业事业组织以及公民认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的建议，全国人大常委会法工委也在前不久成立法规备案审查室，但仍收效甚微；二是将地方政府规章、规定等规范性文件的抽象行政行为列入可诉性范围，受规章、规定不利影响的相对人的社会团体、企业事业组织、公民可以对其向人民法院提起行政诉讼，要求对其进行司法审查，得到司法救济。

通联：江西省赣州市人民检察院 杨涛 华东政法学院法律硕士 　　邮编：３４１０００ 　　
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财政部


财政部关于印发《粮食风险基金财政、财务管理办法》的通知
1995年7月3日，财政部

各省、自治区、直辖市财政厅（局）：
为了切实做好粮食风险基金财务管理工作，根据国务院国发〔1994〕31号文件有关规定，我部制定了《粮食风险基金财政、财务管理办法》，现印发给你们，请遵照执行。

附件：粮食风险基金财政、财务管理办法
第一条 为了切实做好粮食风险基金财务管理工作，确保资金及时到位，合理使用，完善粮食风险基金制度，根据国务院国发〔1994〕31号文件有关规定，制定本办法。
第二条 本办法适应于中央和省级（含计划单列市）粮食风险基金。地（市）、县（市）级粮食风险基金的财务管理办法由省（自治区、直辖市）财政厅（局）参照本办法制定。
第三条 中央粮食风险基金由中央财政预算安排。省级粮食风险基金由中央补助和省级财政预算安排构成，各省（自治区、直辖市）粮食风险基金的最低规模和中央补助的标准，由财政部会同有关部门审核报国务院确定。
第四条 粮食风险基金的调度使用权属同级人民政府，由财政部门负责具体执行。
第五条 中央和省级粮食风险基金必须严格按国务院文件规定的用途使用，各地不得扩大使用范围。
中央粮食风险基金的具体使用范围包括：
（一）国家储备粮油费用支出；
（二）国家专项储备粮食的利息、费用支出；
（三）在特殊情况下，经批准最高限价销售和降价处理国家专项储备粮食，其销售价格低于国家规定的结算价格所发生的差价支出；
（四）国务院委托代购粮食（市场调节粮）的处理损失。
省级粮食风险基金的具体使用范围包括：
（一）地方政府为平衡粮食市场，吞吐调节粮食供求（含地方储备粮食）需支付、代垫的利息、费用；
（二）地方政府为平抑粮食销售价格，以低于成本价抛售粮食发生的价差损失；
（三）对贫困地区吃返销粮的种粮农民由于粮价提高增加的开支的补助；
（四）国务院规定的其他使用范围。
第六条 中央粮食风险基金的开支标准按国务院有关文件规定执行；省级粮食风险基金开支标准，由各地根据国务院有关文件精神确定。
第七条 省级粮食风险基金的两项资金来源每年分别由中央和省级财政确保资金及时到位。各省、自治区、直辖市财政厅（局）每季度末向财政部报送《省级粮食风险基金资金到位和使用情况表》，中央财政根据各地上报的材料，在每年6月底以前将应补助给各地资金的1／2拨补到省（自治区、直辖市）财政厅（局），其余1／2在地方自筹资金足额到位后再如数下拨；地方自筹资金不能按时到位的，中央财政相应减少补助款；地方挪用或抽走粮食风险基金，一经查出，中央财政在下一年度相应扣回补助款。
第八条 省级粮食风险基金年度结余，全额转入下年，滚动使用。不得因上年度转来粮食风险基金结余而相应减少当年应安排的资金来源。每年应列的粮食风险基金各地在编制预算时应足额安排，未经国务院批准，不得减少资金来源。
第九条 在中国农业发展银行中央粮食风险基金专户建立后，中央粮食风险基金通过专户拨付；在未建立专户前，仍按现行规定执行。
第十条 中央财政对地方粮食风险基金补助款的拨付，1994年度由财政部直接拨给各省（自治区、直辖市）财政厅（局），从1995年起改由在中国农业发展银行设专户拨付和管理。中央和省级粮食风险基金拨付管理的具体办法由财政部和中国农业发展银行另文联合下达。中央和省级财政必须在中国农业发展银行系统开设粮食风险基金存储、支用专户，已在其他银行开户的必须于1995年7月31日前撤销，并将相应款项划入省级中国农业发展银行开设的专户内。中央、省级财政分别将本级预算安排的对地方粮食风险基金的补助款和自筹款拨入在中国农业发展银行系统开设的专户（上半年拨付一半，其余部分在下半年拨完）。中国农业发展银行负责省级自筹粮食风险基金到位、支用、结余等事项的监管工作，并定期向财政部报送相应的资料。财政部根据各省（自治区、直辖市）财政厅（局）和中国农业发展银行总行报送的资料，于每年年中、年末对中国农业发展银行总行下达《粮食风险基金补助款拨款通知书》，委托办理拨款事宜。中国农业发展银行总行接到通知后三日内（遇节假日顺延）必须如数拨出款项。粮食风险基金存款利息转增本金。
各省（自治区、直辖市）财政厅（局）对地（市）、县（市）拨付粮食风险基金补助款可比照上述办法。
第十一条 粮食风险基金列入同级财政预算，国家财政在1995年“国家预算支出科目”第二十类“价格补贴支出类”中第235款之一“粮食风险基金”科目下增设“1．中央补助粮食风险基金”和“2．省级自筹粮食风险基金”两个项级科目，分别反映中央补助地方粮食风险基金和省级自筹粮食风险基金的列支情况。中央本级粮食风险基金拨付的预算处理按原规定执行。
第十二条 省级粮食风险基金实行决算管理。每年财政年度终了后，由省（自治区、直辖市）财政厅（局）编制省级粮食风险基金决算，于次年3月底以前上报财政部。财政部按有关规定对各地报送的决算进行批复，清算各类款项。粮食风险基金决算审批的具体规定和决算报表格式由财政部另行下达。中央本级粮食风险基金的决算仍按现行办法执行。
第十三条 粮食风险基金的企业财务处理。粮食企业在粮食风险基金使用范围内发生的支出、经主管财政部门审查同意后，企业作“应收补贴款”处理。凡与企业盈亏有关的列入盈亏；凡属于结算性的补贴，不列入盈亏。企业收到财政拨补的款项后，要及时冲减“应收补贴款”。
国家专项储备粮食、国家储备粮油费用、利息补贴的财务处理仍按现行规定执行。
有关粮食企业会计处理另行下达。
第十四条 建立粮食风险基金制度是国务院大力发展农业、保护农民种粮积极性的一项重大措施，各级财政部门要积极筹措资金，并将资金及时拨补到位，要积极会同有关部门管好用好粮食风险基金，加强财务管理。各有关部门要加强粮食风险基金使用的监督，确保专款专用，任何单位和个人不得截留挪用，不得虚报冒领。
第十五条 本办法自发布之日起执行。由财政部负责解释。