深圳市建设局关于印发《深圳市建设局非行政许可审批和登记实施办法》的通知

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司法审查：完善信访工作机制的必由之路

孙培群

（中共山东省委党校，山东 济南 250021）

［摘 要］上访案件的存在是对现代法治的破坏。信访工作机制不健全，行政机关滥用职权以及对行政机关监督不力，是造成这一现象的客观原因。把信访案件纳入司法审查的范围，加强对行政机关的司法监督，确保行政机关依法行政，是改革和完善信访工作机制，促进信访工作法治化的治本之举。
［关键词］信访工作机制；司法审查；法治化

信访工作是党和政府密切联系群众的桥梁和纽带，长期以来，广大人民群众通过来信来访向各级领导机关和领导同志提供了大量的宝贵信息，在我国的政权建设和经济建设中发挥了重要作用。但是，随着我国经济社会结构的转型和人民群众法制观念的不断增强，近几年来，信访特别是上访案件数量逐年上升。大量上访案件的存在，不仅扰乱了国家机关的正常工作秩序，而且在一定程度上影响了社会的安定团结，已经成为社会关注的焦点问题。因此，完善现有工作机制，把信访案件纳入司法审查的轨道，显得越来越有必要。
一、上访案件发生的原因分析
当前，群众上访之所以时有发生，既有上访者动机、心态等主观因素，更有信访工作机制等方面的客观原因。从客观原因分析，主要是：
机制不健全，引出来的上访。不可否认，我们党从成立之初到现在80多年的历史中，始终高度重视和不断加强信访工作，先后制定出台了一系列信访政策和法规，并发挥了重要作用。但是，随着社会主义法制的日益健全和完善，信访制度越来越显现出其弊端，突出表现在：一是上访活动的随意性。即上访的内容、类型、上访活动发起的时间和空间以及上访的流向随意性太大。尽管我国现行的政策、法规对群众上访作出了必要的限制性规定，但是在实践中，上访人往往可以随时随地就任何内容向有关的抑或无关的部门上访；二是案件处理的无序性。由于上访内容包罗万象，上访接待部门的多样化，致使没有建立起一整套严格有效的受理、转办、督办、调查、处理、答复、监督、约束制度；三是查处结果的不确定性。行政机关的处理决定或复议决定未完全纳入司法审查的轨道，与法院的裁判相比缺乏应有的终局性，造成有些上访案件虽经多次查处仍然无法结案。
处理不及时，拖出来的上访。有些行政机关对群众的上访思想上不重视，常常以“忙”为借口，今天答应，明日点头，但就是拖着不处理。还有少数工作人员因为群众反映的问题比较棘手，处理难度大，怕惹麻烦，能躲则躲，能拖则拖，结果小问题拖成了大问题而造成上访。
责任不明确，推出来的上访。群众反映的问题，往往是多方面的，有时会涉及两个以上的部门。有的部门怕情况复杂难以处理，往往将上访群众推给其他部门，有时甚至几个部门相互推诿扯皮，群众在几个部门来回转，既得不到明确答复，也无人过问，只好上访。
调查不全面，漏出来的上访。有的部门在处理群众反映的问题时，只注重解决大的和明显存在的问题，对于一般问题往往忽视调查处理，反映人认为自己反映的问题没有得到完全解决，进而上访。
庇护不处理，捂出来的上访。有的部门对存在的问题不能认真对待，甚至认为群众反映问题是捣乱，根本不去调查处理。或者虽作调查，但对查出来的问题处理不到位，群众认为是自我包庇而上访。
接待不冷静，激出来的上访。有的机关工作人员在接待群众反映问题时缺乏必要的耐心、诚心和热心，甚至认为反映人是没事找事，态度不冷静，总想三言两语把人打发走，对群众的正当要求不愿作合理解释说明，引起群众的误解而上访。
从以上分析不难看出，信访工作机制的不健全，一定程度上放任了上访案件的发生，同时，在对具体上访案件的处理过程中，由于缺乏对行政机关的必要监督，使得行政机关不依法行政，不作为或滥作为，更是造成群众上访的主要原因。“在群众的上访中，80%以上要求都是合理合法的；80%的要求根据现行法律政策都是应当而且可以解决的；80%以上的上访都是政府部门及其干部的违法违纪或作风粗暴等不良行为造成的。”[1]
二、上访现象对现代法治的破坏
上访制度在我国有其悠久的历史渊源，自产生那天起就深深地打下了“人治”的烙印。从实质看，上访是一种人治思想的体现，从根本上说，上访是对现代法治的一种破坏。
首先，上访的思想根源于人们封建社会的“清官意识”。群众有冤情或自以为有冤情无处可诉，只能寄希望于碰上一位清官为其作主。而这种“清官意识”是与现代社会的法治理念相悖的。法治社会推崇的是法律规范的制定、执行和完善的监督制度等，而绝非“清官”本身。
其次，信访制度客观上助长了下级机关重视上级批示，轻视法律法规的恶习。目前在实践中对上访案件的处理基本上形成了“上访—批示—昭雪”的模式，多数上访案件是在上级领导的批示下才得以处理，上访人最终实现了其应有的合法权益。然而，这些上访者应有的、法定的合法权益却不得不借助领导的“批示”才能实现，使人不禁不对法律的权威性提出质疑。虽然下级机关在查处上访案件中也会依法进行，但是领导的批示对下级机关来说无疑是一种巨大压力。在这种巨大压力下，很难保证行政机关执法的独立性。法治社会依赖的是“有法必依”、“执法必严”、“违法必究”而非领导的“批示”。
再次，信访制度妨碍司法和行政执法体制。目前在我国已经制定了各个领域的法律规范，建立起了二审终审、申诉、行政诉讼等完善的司法体制和分门别类的行政执法体制，同时还建立起了检举、揭发等监督机关工作人员的制度。而严格来说，查处上访案件不是一种国家司法形式，也不是真正意义上的国家行政执法形式。允许在国家独立的司法和行政执法体制之外存在一种专门针对上访案件的工作机制，既与现代法治国家的要求不相容，又在很大程度上削弱了司法和行政执法的作用和权威。
三、上访工作的法治化之路
上访是我国所具有的一种比较独特同时又十分普遍的社会现象，它一方面反映了群众法律意识的觉醒和提高，另一方面也反映了当前行政机关在依法行政方面存在的问题。实践中，这些问题不外乎以下两种类型：一是积极的作为，即滥用权力侵犯公民的合法权益；二是消极的不作为，即不积极运用权力维护公民的合法权益，而这种不作为往往又是与积极的作为相伴随而产生的，即前期因滥用权力造成对公民合法权益的侵犯，在公民要求对这种被破坏的秩序和利益进行恢复和补救时，行政机关却又以不作为消极对抗，由此造成群众上访。因此，在我国目前政治体制下，扩大行政诉讼的收案范围，把信访工作纳入司法审查的渠道，依法监督和支持行政机关依法行政，这既是依法治国基本方略题中应有之义，又是完善信访工作机制的必由之路。
（一）法治社会的内在要求。依法治国方针的确立，标志着我国治国方略的根本转变。现代法治社会的核心是保护私权利不受公权力的侵犯。而就依法治国的价值目标来讲，就是有效地限制和监督国家权力，逐渐地扩大公民个人的权利，这是依法治国的必然结果和归宿。坚持依法治国，既要求承认法律是最高权威，又要求行政机关必须依法行政。而行政机关是否依法行政，将从根本上决定我国能否依法治国，建设法治国家。加强司法监督是确保行政机关依法行政的不可替代的重要一环。在一个法治国家，保护公民权利和限制公权滥用的最有效的办法就是由一个中立无偏的机构对公权的行使进行及时有效的审查。因此，进一步发展和完善司法审查制度，把作为行政机关依法行政“晴雨表”的上访案件纳入司法审查的范围，不断加大司法审查的力度，实践证明，这是推动行政机关依法行政、最终使我国步入法治国家的极为重要的途径。
（二）现代法院的功能所在。一般认为，法院的功能在于依法强制性的解决当事人之间的纠纷。但是随着经济的发展和社会的进步，传统法院过渡到现代法院，法院的功能也随之发生了变化，除了解决纠纷这一基本功能外，现代法院还具备了控制社会、制约权力、解释法律等延伸功能，并且其内容仍在不断完善中。“就现代法院的制约权力功能而言，法院对行政权力的制约，主要是通过行政审判来实现的。在现代社会中，特别是国家功能从传统的‘警察国家’向‘福利国家’转型之后，行政权力的扩张更趋于突出，相应，侵犯公民权利的事例更容易发生。”[2]这也正是上访案件得以发生并逐年上升的原因所在。因此，此种情况充分发挥法院的延伸功能，不断强化对行政机关的监督和制约，加强司法制衡便理所当然。当群众因为自身的合法权益受到侵犯或得不到保护而上访时，司法审查便应运而生。
（三）司法实践的现实可行。在实践中，大凡上访案件，就其性质而言，大体可以分为两大类，一是检举、控告类上访，二是涉诉类上访。第一类上访从严格意义上讲不能称其为上访，这类上访的上访人往往没有其个人的要求，仅仅是其通过行使其基本权利，向有关部门反映情况，提供信息、线索，对群众反映的问题，有关国家机关完全可以根据职能分工进行处理。第二类上访往往是上访人有其个人的要求，在法律上具有可诉性。一是上访案件本身具有可诉性，即上访人反映的问题属于《行政诉讼法》第十一条及《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第一条规定的人民法院受理行政案件的范围，上访人可以直接向人民法院起诉。二是上访人反映的问题虽然一开始并不具有可诉性，但是经过行政机关查处并作出处理决定或者行政复议决定后，赋予了上访案件以可诉性，上访人如对处理决定或者行政复议决定不服，可以向人民法院提起诉讼。
上访作为一种社会现象在我国社会政治生活中存在有其历史必然性。但是，随着我国社会法治化进程的不断加快和行政诉讼收案范围的逐步扩大，上访案件也将会逐步纳入司法审查的轨道。我们有理由相信，这一现象迟早会退出中国历史的舞台。

参考文献：
[1]杜钢建，宪政改革是政治体制改革的核心[J]，领导决策信息，2003，（8）.
[2]王峰，李世平，论现代法院的功能[J]，山东行政学院 山东省经济管理干部学院学报，2003（5）.


四川省眉山市人民政府办公室


眉山市人民政府办公室关于修订《眉山市<廉租住房保障办法>实施细则》的通知

府办发〔2010〕31号


各区、县人民政府，经开区和工业园区管委会，市级各部门，市属以上企事业单位：

根据工作实际，市政府对《眉山市<廉租住房保障办法>实施细则》进行了修订，现印发你们，请认真组织实施。

2008年4月28日印发的《眉山市贯彻<廉租住房保障办法>实施细则》（眉府办发〔2008〕17号）同时废止。







二○一○年七月五日



（信息公开选项：主动公开）

眉山市《廉租住房保障办法》实施细则



第一条 根据建设部、国家发改委等九部门《廉租住房保障办法》（建设部令第162号）和建设厅、省发改委等九部门《关于贯彻<廉租住房保障办法>的实施意见》（川建发〔2008〕1号），结合我市实际，制定本实施细则。

第二条 市住房保障部门负责全市廉租住房保障的统筹和指导工作。区县住房保障部门负责本行政区域内城镇廉租住房的建设、管理和监督等具体实施工作。

第三条 本细则所称低收入住房困难家庭，是指具有眉山城区或各县城城镇户口，家庭收入、住房状况等符合各区县人民政府规定条件的家庭。

低收入住房困难家庭标准由各区县人民政府根据当地经济社会发展水平确定，每年向社会公布一次。

第四条 廉租住房保障实行实物配租、租金补贴和租金核减相结合的方式。其中，实物配租主要面向二人以上（含二人）低收入住房困难家庭。

第五条 廉租住房保障标准由各区县人民政府根据当地经济社会发展水平和低收入住房困难家庭经济承受能力确定，每年向社会公布一次。

对已承租住房保障部门自管公房的低收入住房困难家庭，实行租金核减。核减标准按照实物配租标准执行。对已承租住房保障部门自管公房的特困户、孤老病残等特殊家庭和其他急需救助的家庭以及纳入实物配租保障的特困户，在控制面积范围内免收租金。

第六条 建立低收入住房困难家庭住房档案。

（一）区县住房保障部门会同区县民政部门、街道办事处或乡镇人民政府、社区等有关部门对城区低收入住房困难家庭住房状况进行认真调查，收集基础资料，建立住房档案。纳入住房档案管理的家庭应当同时具备下列条件：

1.符合低收入住房困难家庭条件；

2.家庭成员之间有法定的赡养、扶养或抚养关系；

3.家庭成员未购买房改房、未参加集资建房等。

（二）具备纳入住房档案管理条件但未进行调查的家庭，可申请建立住房档案，纳入住房档案管理。由户主向户口所在地社区提出书面申请，户主不具有完全民事行为能力的，由申请家庭推荐具有完全民事行为能力的其他家庭成员作为申请人，并出具具有完全行为能力的家庭成员共同签名的委托书。申请建立住房档案应提供以下材料：

1.眉山城区或各县城城镇居民户口簿，家庭成员有效身份证。

2.户口所在地社区或工作单位出具的家庭住房状况证明材料、房屋所有权证或者租赁合同。

3.户口所在地社区或工作单位出具的有效家庭收入状况证明材料，低保家庭应出具由民政部门核发的《眉山市城市居民最低生活保障证》。

4.优抚对象、特困户、孤老病残等特殊家庭和其他急需救助的家庭，应出具相关证明材料。

（三）对低收入住房困难家庭的审查，按照“社区初审、街道办事处或乡镇人民政府复核、区县住房保障部门核准”三级审查制度进行。经审查符合条件的家庭，由区县住房保障部门建立住房档案。

1.社区将相关材料和初审意见送街道办事处或乡镇人民政府。

2.街道办事处或乡镇人民政府自收到材料之日起，15个工作日内会同民政等有关部门对材料进行审查，提出审查意见后将相关材料报住房保障部门。

3.住房保障部门自收到申请起，15个工作日内完成审核，并会同民政、街道办事处或乡镇人民政府、社区采取入户调查、邻里询问、查档取证以及信函索证等方式对申请人家庭人口、收入和现住房状况等进行核实，确保相关材料真实有效。

第七条 已纳入住房档案管理的家庭申请廉租住房保障，应向住房保障部门提出书面申请，并明确保障方式。由区县住房保障部门会同同级民政部门、街道办事处或乡镇人民政府、社区等有关部门对申请人家庭人口、收入和现住房状况等进行核实，核实结果在申请人户口所在地社区进行公示，公示期为15日。

（一）对申请实物配租的家庭，经公示无异议或异议不成立的，参加区县住房保障部门组织的摇号（抽签）确定租住廉租住房资格。摇号（抽签）结果通过当地媒体向社会公示，公示期为15天。公示无异议或异议不成立的，区县住房保障部门书面通知申请人在规定时间内签定《廉租住房租赁合同》（合同期限为一年）。非因不可抗力逾期未签定合同的，视为自动放弃。

优抚对象、低保对象、特困户、残疾人家庭和其他急需救助的家庭申请实物配租的，可优先办理。

（二）对申请租金补贴的家庭，经公示无异议或异议不成立的，由区县住房保障部门书面通知申请人在规定时间内签定《廉租住房租金补贴协议》（协议期限为一年）。非因不可抗力逾期未签定协议的，视为自动放弃。

（三）对已承租住房保障部门自管公房、申请租金核减的家庭，经公示无异议或异议不成立的，由住房保障部门书面通知申请人在规定时间内签定《廉租住房租金核减协议》（协议期限为一年）。非因不可抗力逾期未签定协议的，视为自动放弃。

第八条 区县住房保障部门会同区县民政部门、街道办事处或乡镇人民政府、社区等有关部门每年对已纳入住房保障家庭的人口、收入和现住房状况等进行年度复核，一年一清理，一年一公示。对情况变化不再符合保障条件的收回配租住房，或停发租金补贴、停止租金核减。

第九条 各区县人民政府在编制廉租住房保障规划和年度计划基础上，要认真做好计划落实工作，加快廉租住房建设步伐。廉租住房建设要坚持经济、适用的原则，将廉租住房建设与旧城改造、棚户区建设相结合，与拆迁安置房建设相结合，与出让地块商品房开发相结合，有效增加廉租住房房源供应。

政府挂牌出让土地进行普通商品房开发或进行旧城改造时，应规划一部分要求开发建设单位必须配建一定比例的廉租住房。在普通商品房、拆迁安置房中配建的廉租住房，应在用地规划、土地划拨和出让条件中明确规定，建成后由政府回租或按成本价分期付款等方式回购。

区县住房保障部门要根据廉租住房保障对象的实际需求，合理确定新建廉租住房的户型面积和户型结构。

第十条 申请人以虚报、瞒报情况或提供虚假证明材料等手段骗取廉租住房保障的，区县住房保障部门有权解除租赁合同，收回配租住房，并按同期市场租金标准追缴占用期间的房屋租金，或追回已发放的租赁住房补贴和已核减的租金。

第十一条 在廉租住房保障工作中，有关单位的工作人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，依法依纪给予行政处分；涉嫌犯罪的，依法追究刑事责任。

第十二条 各有关部门要认真履职，密切配合，共同推进廉租住房保障工作。发展改革部门负责廉租住房项目立项和投资计划申报。监察部门要加强对摇号（抽签）等环节的行政监察。财政部门负责落实租金补贴资金、廉租住房项目建设资金及工作经费。国土资源部门负责廉租住房建设用地审批。审计部门要加强对资金使用情况的审计监督。地税部门负责落实租金税收政策。物价部门负责租金标准核定。街道办事处或乡镇人民政府、社区等要安排专门人员负责受理廉租住房申请、初审等工作。

第十三条 廉租住房租金收入实行“收支两条线”管理，全额上缴同级财政，支出按有关规定和开支范围列支。

第十四条 市政府将廉租住房保障工作纳入对各区县人民政府的目标考核。市政府督查室要加大督查力度，促进住房保障工作落实到位。

第十五条 各区县人民政府参照本实施细则，结合自身实际，制定具体措施并组织实施。

第十六条 本细则自发文之日起执行。