常州市人民政府关于表彰常州市教育工作先进乡镇（街道）和支持教育工作先进集体（个人）的决定
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常州市人民政府关于表彰常州市教育工作先进乡镇（街道）和支持教育工作先进集体（个人）的决定
常州市人民政府文件
常政发〔2005〕157号
关于表彰常州市教育工作先进乡镇（街道）和支持教育工作先进集体（个人）的决定
各辖市、区人民政府，市各委办局，市各公司、直属单位：
近年来，全市上下认真贯彻党的教育方针，深入实施科教兴市战略，大力推进教育改革与发展，取得了显著成绩。为表彰先进，切实加强教育工作，市政府决定，授予金坛市金城镇等15个乡镇（街道）常州市“教育工作先进乡镇（街道）”称号，授予梅特勒—托利多(常州)称重设备系统有限公司等9个单位常州市“支持教育工作先进集体”称号，授予刘东升等7人常州市“支持教育工作先进个人”称号。
希望受表彰的先进集体、先进个人发扬成绩，再接再厉，再创新业绩。希望全市各级各部门和广大教育工作者以先进为榜样，坚持不懈地推进教育强市建设，不断加快教育现代化进程，为实现“两个率先”、构建和谐社会作出新的更大的贡献。
附件：1．常州市“教育工作先进乡镇（街道）”名单
2．常州市“支持教育工作先进集体”名单
3．常州市“支持教育工作先进个人”名单（略）
二○○五年八月十二日
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内容提要: 阶段性行政行为，虽然其外观完全符合可诉行政行为的特点，但从行政过程的整体性来看，其对相对人不产生独立的行政法律效力，不应单独纳入行政诉讼受案范围。
■案号 一审：（2011）泰山行初字第 204 号 二审：（ 2012）泰行终字第 25 号
【案情】
上诉人（原审原告）：孟繁金。
被上诉人（原审被告）：泰安市规划局。
2010年9月25日泰安市规划局执法人员接到群众举报后，赶到泰安市泰山区青山南村小区孟繁金建房现场进行现场勘验、询问、调查取证，发现孟繁金未取得建设工程规划许可证即在其住宅二层楼上扩建第三层楼房一处，建筑面积50．49平方米，遂依据城乡规划法第六十四条之规定，于2010年9月26日作出泰规停决字［2010］第2098号责令停止违法行为决定书（以下简称停止决定），主要内容为：“责令其停止违法建设行为，并于2010年9月26日到本机关接受处理”，同日向孟繁金送达。后孟繁金并未停工。2010年12月2日泰安市规划局依据城乡规划法第六十四条之规定，作出泰规拆决字［2010］第2098号责令限期拆除决定书（以下简称拆除决定），主要内容为：“责令于2010年12月10日前自行拆除违法建设”，同日向其留置送达。孟繁金对拆除决定不服，向泰安市人民政府申请复议，泰安市人民政府于2011年10月9日作出行政复议决定书维持了拆除决定。孟繁金于2011年10月24日向一审法院提起诉讼，要求撤销停止决定。
【审判】
山东省泰安市泰山区人民法院经审理认为，上述事实表明泰安市规划局在发现孟繁金的建设行为后，即按照城乡规划法的程序规定立案调查，及时下达了停止决定，随后对孟繁金行为的性质和后果进行了审查判断，最终依法作出了具有实体内容的拆除决定。故停止决定只是整个查处过程中的一个执法环节，是为了防止危害后果进一步扩大所实施的阶段性行为，不是最终的处理结果，此时行政处理程序尚未结束，不具有可诉性，故孟繁金的起诉不符合法定条件。据此，一审法院依照最高人民法院《关于执行行政诉讼法若干问题的解释》第44条第1款第（11）项之规定，裁定驳回原告孟繁金的起诉。
宣判后，孟繁金不服一审判决，提起上诉。
山东省泰安市中级人民法院认为，一个复杂的行政行为经常体现为一系列行政行为组成的一个行政过程，在作出最终行政处分之前，会有一些预备性、程序性和处于中间阶段的阶段性行政行为。有一些阶段性行政行为虽然表面与普通的可诉行政行为无异，但从其所处的行政过程的整体性来看，其对相对人不产生独立的、最终的行政法律效力，一般不单独具有可诉性。本案中孟繁金所起诉的停止决定即是泰安市规划局所作最终行政行为拆除决定之前的阶段性行政行为，不应单独纳入行政诉讼受案范围。原因主要有以下几点：一、如果对作为阶段性行政行为的停止决定进行审查，将可能妨碍行政程序的正常发展，使本应正常推进的行政过程中止或中断，并与行政主体之后或最终的行政行为冲突。本案中泰安市规划局依据城乡规划法等法律法规处理未取得建设工程规划许可证的违法建设行为时，依照城乡规划法第六十四条的规定，应当按照先作出停止决定然后作出拆除决定的顺序进行处理。如果法院对停止决定进行司法审查，将妨碍行政程序的正常进行即妨碍拆除决定的作出。且如果法院对停止决定进行司法审查并作出裁判，该裁判结果也很可能与行政主体其后作出的拆除决定的内容相冲突。二、阶段性行政行为往往无独立的行政法律效力，其暂时性的行政法律效力往往因最终行政行为的作出而被吸收、覆盖导致失效，这种情况下阶段性行政行为无独立的诉讼利益，不需裁判亦无法执行。本案中停止决定中的“责令停止违法建设行为”的行政法律效力自然被拆除决定“责令于2010年12月10日前自行拆除违法建设”的行政法律效力所吸收、覆盖，当泰安市规划局作出拆除决定并送达孟繁金时，拆除决定对孟繁金生效，同时停止决定失效，不再产生法律规制效力，停止决定实际上无独立的诉讼利益，没有单独进行司法审查的必要。三、作为阶段性行政行为的停止决定，可以在审查行政主体的最终行政行为时受到审查。孟繁金可以另行起诉拆除决定，停止决定可以也仅应在孟繁金起诉拆除决定一案中成为法院司法审查的对象。孟繁金如果起诉拆除决定，在该案中法院亦有义务对停止决定进行司法审查，同样可以达到审查停止决定合法性的诉讼目的。综上所述，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，上诉人的上诉理由不能成立。据此，山东省泰安市中级人民法院依照行政诉讼法第六十一条第（一）项之规定，裁定驳回上诉，维持原裁定。
【评析】
随着现代行政的发展、行政程序的完善，行政主体越来越多地作出由一系列行政行为组成的复杂行政行为，阶段性行政行为会越来越多地被诉至法院。但现行行政诉讼法是以“行政行为”概念作为理论原点以确立行政诉讼受案范围，对于行政过程的理论及应用未予重视，法律及司法解释对阶段性行政行为是否可诉均未作规定，有必要结合本案例对阶段性行政行为的可诉性问题进行分析研究。
有观点认为本案符合最高人民法院《关于执行行政诉讼法若干问题的解释》第1条第2款第（6）项的规定：“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。”拆除决定对上诉人生效时，停止决定失效，停止决定对当事人不产生实际影响，因此不属于人民法院行政诉讼的受案范围。其他阶段性行政行为亦均可以适用该项规定。笔者认为该观点不可取，理由如下：一、停止决定对当事人并非不产生实际影响，在拆除决定生效之前其当然地具有约束相对人停止违法建设行为的行政法律效力。虽然拆除决定生效时停止决定失效，但此时停止决定最终的失效并不能否定其在被作出至失效期间的行政法律效力，亦不能否认在此期间对公民、法人或者其他组织权利义务产生实际影响。其他阶段性行政行为也会对相对人在一定期间产生一定的实际影响。二、最高人民法院《关于执行行政诉讼法若干问题的解释》第1条第2款第（6）项的规定是将“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”完全排除于人民法院行政诉讼的受案范围之外。停止决定这类阶段性行政行为虽然不能单独地作为诉讼标的纳入行政诉讼的受案范围，但由于其在被作出至效力被吸收期间发生了行政法律效力，对相对人权利义务产生了实际影响，因此其可以也应当在当事人起诉最终行政行为如拆除决定案中成为法院司法审查的对象，而不是完全排除于人民法院行政诉讼的审查范围之外。本案例不能适用最高人民法院《关于执行行政诉讼法若干问题的解释》第1条第2款第（6）项之规定以驳回起诉。
如前所述，阶段性行政行为一般不单独具有可诉性，但是否可以得出结论：所有的阶段性行政行为均不单独具有可诉性呢？笔者认为答案是否定的，有一部分阶段性行政行为也可以单独起诉。比如本案中若泰安市规划局作出并向孟繁金送达停止决定后，在合理的期限内未再进行最终的处理，即未再作出拆除决定。这种情况下停止决定中泰安市规划局“责令停止违法建设行为”的意思表示发生独立的行政法律效力，孟繁金会因停止决定的行政法律效力而不能继续建设。若孟繁金认为其有权继续建设，停止决定侵害了其权益，此时应认为停止决定单独地具有可诉性。因为孟繁金的权益受到停止决定的限制性影响，在其他可诉性要件均具备的情况下，泰安市规划局作出停止决定的行为符合行政诉讼法所规定的起诉条件，可以单独起诉。再比如若泰安市规划局作出的停止决定中不仅包括责令停止违法建设行为的内容，还包括缴纳罚款若干的内容，则即既使其后已经作出拆除决定，亦应认为停止决定可以单独起诉，因为停止决定虽为阶段性行政行为，但其中包含了罚款等不因最终行政行为即拆除决定而失效的单独可诉的内容。
有必要对阶段性行政行为的可诉性要件进行归纳，笔者认为基于阶段性行政行为的特点，其可诉性要件主要有以下两点：
要件一：不妨碍行政主体作出最终行政行为的正常程序。
行政主体作出最终行政行为的正常程序如果可能由于对该阶段性行政行为的司法审查而被打乱，此时对阶段性行政行为的司法审查，会不必要地妨碍行政主体将要或已经作出的最终行政行为，该阶段性行政行为不具可诉性；与此相反，不会打乱行政主体作出最终行政行为的正常程序则成为该阶段性行政行为具有可诉性的要件之一。
要件二：该阶段性行政行为具有独立的行政法律效力。
通常有两种情况符合该要件。情况一，该阶段性行政行为包含不因之后或最终行政行为的作出而失效的行政法律效力。如果当事人的权益实际是因最终行政行为作出而可能受到影响，或该阶段性行政行为依赖最终行政行为的生效而生效，则认为该阶段性行政行为没有独立的行政法律效力，不具有独立成诉的诉讼利益，自然该阶段性行政行为不具可诉性。与此相反，若当事人的权益仅仅因该阶段性行政行为就可能受到实质影响，如前文所假设停止决定另包括缴纳罚款若干之内容，则认为该阶段性行政行为有独立的行政法律效力，该阶段性行政行为具有单独的可诉性。情况二，行政过程存在不合理的延迟。一般情况下行政主体按照法定或合理的步骤及期限作出一系列行政行为，正常地推进行政程序。在这一行政过程中，如果当事人对某阶段性行政行为提起行政诉讼，法院即使拒绝审查亦不会影响其权益，因为该阶段性行政行为的行政法律效力会被将要作出甚至已经作出的行政行为吸收或覆盖，这种情况下没有必要对该阶段性行政行为单独进行司法审查。但与此相反，某些行政过程在某一阶段性行政行为完成后，在合理期限内未能正常继续，在某一环节无正当理由中断或中止，行政主体迟迟未作出之后或最终的行政行为。此时虽然该阶段性行政行为的行政法律效力有可能在将来被之后或最终的行政行为之行政法律效力吸收或覆盖，但因行政主体推进行政过程的迟延及是否继续推进的不确定性，致使该阶段性行政行为实际影响当事人权益。这种情况下阶段性行政行为的行政法律效力应视为现实的、独立的，而不是暂时的，可以认定该阶段性行政行为具有了独立的行政法律效力，该阶段性行政行为具有单独的可诉性。适用本要件须注意两个问题，一是在行政过程存在不合理延迟的情况下，阶段性行政行为所具有的可诉性并不与不妨碍行政主体作出最终行政行为的正常程序这一要件相冲突，因为行政主体所造成的行政过程存在不合理的延迟这一状态，本身已经破坏了其作出最终行政行为的正常程序，在行政过程存在不合理的延迟的情况下已无正常程序可言。二是在审判实践中应结合作为整体的、系列的、过程性的复杂行政行为的固有特点及现实情况来判断行政主体推进行政过程是否存在不合理的延迟。
当然，阶段性行政行为的可诉性要件还应包括主体性要件、职权性要件等其他要件，因与一般可诉行政行为无异，本文不再赘述。
出处:《人民司法》2012年第20期
作者单位：山东省泰安市中级人民法院
辽宁省人民政府
辽宁省人民政府令第217号
《辽宁省职工代表大会规定》业经2007年11月29日辽宁省第十届人民政府第76次常务会议通过，现予公布，自2008年2月1日起施行。
省 长 张文岳
二○○七年十二月十一日
辽宁省职工代表大会规定
第一条 为了保障企业、事业单位职工依法行使民主权利，维护其合法权益，促进企业、事业单位健康发展，根据《中华人民共和国工会法》、《中华人民共和国劳动法》等有关法律、法规，结合我省实际，制定本规定。
第二条 我省行政区域内的企业、事业单位实施职工代表大会（以下简称职代会）制度，适用本规定。
本规定所称事业单位，不含参照公务员管理的事业单位。
第三条 职代会是企业、事业单位职工依法实行民主管理的基本形式和行使民主管理权利的机构，是职工维护其合法权益的组织方式。
第四条 省、市、县（含县级市、区，下同）总工会和产业工会对企业、事业单位实行职代会制度予以指导和监督。
第五条 企业、事业单位应当支持职代会依法开展工作，依法办理职代会审议通过和决定的事项，接受职代会的民主监督。
企业、事业单位及其工会和职工负有共同维护本单位工作秩序的义务。
第六条 省、市、县人民政府通过与同级总工会召开联席会议或者其他方式，听取职工的意见和要求，研究解决开展职代会工作存在的问题。
国有资产监管和教育、卫生、科技等有关行政部门在其职责范围内，配合总工会做好企业、事业单位实施职代会制度的监督工作。
第七条 依法享有政治权利并与本单位建立劳动或者人事关系的职工，有资格当选为本单位的职工代表。
第八条 职工代表由职工民主选举产生。开展选举活动，应当有选区三分之二以上的职工参加，方为有效；被选者获得选区全体职工半数以上的赞成票，方为当选。
企业、事业单位可以以本单位为选区，也可以根据本单位职工人数和分支机构状况，划定若干选区。
职工代表实行常任制，可以连选连任，任期与职代会届期相同。
第九条 职工代表应当具有广泛的代表性和群众性，职工代表中直接从事本单位主要业务的基层岗位职工的比例，不得低于70%；中层以上管理人员的职工代表比例，不得超过20%；青年职工、女职工的职工代表比例，应当与本单位职工总体年龄结构中的青年职工、女职工比例基本相适应。
第十条 企业、事业单位职工人数为1000至1500人的，职工代表原则上占职工总数的10%；超过1500人的，可以适当缩小比例；不足1000人的，可以适当增加比例。职工人数较少的，职工代表不得少于30人。职工代表的具体人数，由本单位的职代会筹备组或者主席团决定。
第十一条 职工代表享有下列权利：
（一）对本单位涉及职工合法权益的事项有知情权，在职代会上有发言权、提案权、选举权、被选举权和表决权；
（二）参加工会就本单位落实职代会决议、决定和提案情况所组织的相关活动；
（三）法律、法规规定的其他权利。
职工代表因出席职代会或者参加相关活动而占用工作时间的，其工资福利等待遇不受影响。
第十二条 职工代表应当履行下列义务：
（一）代表和维护本单位职工的合法权益，敢于真实反映职工的意见和要求，出席职代会并按职工的意愿行使权利，执行职代会的决议、决定，做好职代会交办的各项工作；
（二）学习有关法律、法规和政策，开展调查研究，提高参与民主管理的能力；
（三）遵纪守法，做好本职工作，接受职工的监督。
第十三条 职工代表对本单位的职工负责，职工有权质询、监督和罢免本单位的职工代表。
选区半数以上职工联名书面向工会提出罢免职工代表建议的，经工会核实后，宣布罢免成立。
职工代表与本单位的劳动或者人事关系终止、解除或者办理退休手续后，职工代表的权利义务自行终止。
职工代表出现缺额的，由该选区随时补选。
第十四条 职工代表依法行使权利，任何组织和个人不得阻挠和打击报复。
职工代表在任期内尚未履行的劳动合同期限短于任期的，经征得本人同意，劳动合同期限可以延长至任期届满，企业、事业单位不得变更或者解除其劳动合同，但有法律、法规规定情形的除外。
第十五条 100人以下的企业、事业单位应当实行职工大会制度，300人以上的企业、事业单位应当实行职代会制度；100至300人的企业、事业单位可以根据实际情况，选择实行职工大会制度或者职代会制度。
第十六条 企业、事业单位可以根据本单位规模和下属单位情况，建立不同层级单位各自的职代会制度，对本单位权限范围内的事务行使民主管理权利。在小型企业或者同类企业集中的区域、行业或者开发区内，企业可以建立联合职代会或者区域（行业）职代会。
第十七条 职代会每届为3年或者5年。每年应当至少召开一次会议，每次会议应当有三分之二以上的职工代表出席。
职代会选举主席团主持会议。主席团成员主要由直接从事本单位主要业务的基层岗位的职工组成。
第十八条 成立或者召开职代会，应当由筹备组或者工会组织开展确定议题、征集提案、起草文件等各项筹备工作，并按确定议题和议程召开会议，依法行使职代会职权，形成会议意见、建议或者决议、决定，以书面形式当会宣布。
首次召开职代会的，可以在正式召开职代会之前召开预备会议，听取会议筹备情况报告，选举会议主席团，通过会议议程和职工代表资格审查报告等有关事项。预备会议由工会主席主持，过半数职工代表参加。
第十九条 职代会根据需要，可以设立若干职工代表团（组）、专门委员会或者专门工作小组，负责办理职代会交办的事项。
第二十条 企业、事业单位工会应当提前7日，以书面形式向职工代表公布职代会的议题。
职代会的决议、决定和职工代表提案的落实情况以及罢免职工代表的情况，应当作为下一次职代会的例行报告议题。
第二十一条 职代会决定重大事项和进行选举时，应当由到会职工代表采用无记名投票方式进行表决，以同意、不同意、弃权作为表决形式。获得全体职工代表过半数同意的，即为通过。
第二十二条 职代会闭会期间，发生需要职代会行使职权的重大事项的，经企业、事业单位主要负责人、工会或者三分之一以上职工代表提议，应当及时召开职代会。
职代会闭会期间，除确需提交职代会讨论、决定的重大事项外，出现属于职代会职权范围但需要临时处理的个别情况的，可以由工会召集职工代表团（组）长和专门委员会、专门工作小组负责人协商，按照少数服从多数的原则做出临时处理决定，但应当向下一次职代会报告。
第二十三条 企业、事业单位工会应当在每一次职代会闭会后7日内，将会议的有关情况报上一级工会备案。
第二十四条 召开职代会及其日常工作所需经费，由本单位支付。
第二十五条 企业、事业单位工会是职代会的工作机构，承担职代会的日常工作，应当履行下列职责：
（一）组织职工选举职工代表；
（二）提出职代会议题的建议，主持职代会的筹备工作；
（三）提出职代会主席团、专门委员会或者专门工作小组的设立方案；组织专门工作小组或者职工代表开展民主监督和调查研究，做好提案准备工作；
（四）动员职工响应职代会的决议、决定，督促落实职代会通过的决议、决定和提案，组织与本单位进行平等协商；
（五）培训职工代表，提高职工代表的议事能力；
（六）建立与职工代表的联系制度，受理职工代表的投诉和建议，维护职工代表的合法权益；
（七）提名董事会、监事会中的职工代表候选人；
（八）组织开展维护职工合法权益和促进本单位劳动关系和谐的其他有关工作。
第二十六条 国有企业及其控股企业职代会行使下列职权：
（一）听取和讨论有关劳动报酬、工作时间、休息休假、劳动安全卫生、社会保险、职工培训、劳动纪律、劳动定额管理以及企业改革、破产、重大裁员方案等直接涉及职工切身利益的规章制度或者重大事项的报告，提出集体协商方案和意见；
（二）审议通过或者否决企业改制的职工安置方案、集体合同草案和职工生活福利方面的重大事项；
（三）民主评议董事、监事等企业中层以上管理人员，提出意见和建议；
（四）审议企业执行劳动法律、法规、规章情况的报告；
（五）依法选举、罢免董事会、监事会中的职工代表和参加集体协商的职工代表；
（六）向政府推荐劳动模范和先进工作者；
（七）法律、法规和企业章程规定以及企业与工会协商确定的其他职权。
第二十七条 集体企业职代会行使下列职权：
（一）审议通过或者否决企业经营方针和发展规划、年度经营计划和投资方案、财务预决算草案等企业生产经营管理方面的重大事项，审议通过或者否决有关劳动报酬、工作时间、休息休假、劳动安全卫生、社会保险、职工培训、劳动纪律、劳动定额管理以及企业改制、破产、重大裁员方案和职工安置方案、集体合同草案和职工生活福利安排等规章制度或者重大事项；
（二）依法选举、罢免或者聘用、解聘企业经营者，依法或者依照企业章程选举、罢免参加集体协商的职工代表；
（三）审议企业社会保险费缴纳情况的报告、订立和履行集体合同、劳动合同情况的报告，职工代表提案落实情况的报告；
（四）民主评议中层以上管理人员，提出意见和建议；
（五）向政府推荐劳动模范和先进工作者；
（六）法律、法规和企业章程规定的其他职权。
第二十八条 非公有制企业职代会行使下列职权：
（一）听取和讨论有关劳动报酬、工作时间、休息休假、劳动安全卫生、社会保险、职工培训、劳动纪律、劳动定额管理以及企业破产、重大裁员方案和职工安置方案等直接涉及职工切身利益的规章制度或者重大事项，提出集体协商方案和意见；
（二）审议通过或者否决集体合同草案或者职工一方的集体协商方案；
（三）审议职工代表有关企业执行劳动法律、法规、规章情况的提案；
（四）依法选举、罢免董事会、监事会中的职工代表和参加集体协商的职工代表；
（五）向政府推荐劳动模范和先进工作者；
（六）法律、法规和企业章程规定以及企业与工会协商确定的其他职权。
第二十九条 事业单位职代会行使下列职权：
（一）听取和讨论本单位发展规划、财务状况和社会保险费、住房公积金缴纳情况的报告，听取和讨论岗位聘用及人员安排、职称评定、业务考核、业务进修、内部分配的具体办法及其改革方案等涉及职工切身利益重大事项的报告和规章制度草案，提出意见和建议；
（二）审议通过或者否决有关职工生活福利的重大事项方案和集体合同草案；
（三）审议职工代表的提案；
（四）民主评议中层以上管理人员，提出意见和建议；
（五）向政府推荐劳动模范和先进工作者；
（六）法律、法规和本系统上级工会规定的其他职权。
第三十条 职代会依法通过或者否决的事项，对本单位全体职工均有约束力。未经职代会依法审议，不得擅自变更。
第三十一条 企业、事业单位对职代会依法通过或者否决的事项有异议的，应当与工会及职工代表通过平等协商解决。
第三十二条 依法应当经职代会讨论或者审议的事项而未提交职代会，或者对职代会的决议、决定不予落实，并且未进行平等协商的，对企业、事业单位就该事项单方面做出的决定，工会和职工有权拒绝接受，并可以提请上级工会和有关部门依法处理。对职工拒绝接受该决定的行为，企业、事业单位不得给予纪律处分或者采取调动岗位、下调工资、解除聘用等方式进行打击报复。
第三十三条 企业、事业单位有下列情形之一的，由县以上总工会进行调查，并予以纠正；对拒不改正的，向社会公布违法事实；对涉及侵犯职工劳动权益事项的，提请劳动保障行政部门依法处理，并按不良信誉行为记, 录在案；对国有企业和事业单位，提请有人事管理权的部门责令纠正违法行为，或者给予该单位有关负责人行政处分：
（一）阻止建立、召开职代会的；
（二）对依法应当经职代会讨论、审议的事项，不经职代会讨论、审议即作出决定的；
（三）阻挠职工代表依法行使权利的；
（四）既不接受职代会依法通过的决议、决定，也不与工会或者职工代表进行平等协商的；
（五）打击报复工会工作人员和职工，侵害其合法权益的；
（六）阻挠上级工会依法调查的。
第三十四条 对违反本规定的单位和个人，企业、事业单位工会和职工有权向县以上总工会投诉，县以上总工会应当予以受理。对职代会履行程序产生的争议，由县以上总工会予以认定。
第三十五条 本规定有关职代会的规定适用于职工大会。
第三十六条 民办非企业单位参照本规定执行。
第三十七条 本规定自2008年2月1日起施行。
■案号 一审：（2011）泰山行初字第 204 号 二审：（ 2012）泰行终字第 25 号
【案情】
上诉人（原审原告）：孟繁金。
被上诉人（原审被告）：泰安市规划局。
2010年9月25日泰安市规划局执法人员接到群众举报后，赶到泰安市泰山区青山南村小区孟繁金建房现场进行现场勘验、询问、调查取证，发现孟繁金未取得建设工程规划许可证即在其住宅二层楼上扩建第三层楼房一处，建筑面积50．49平方米，遂依据城乡规划法第六十四条之规定，于2010年9月26日作出泰规停决字［2010］第2098号责令停止违法行为决定书（以下简称停止决定），主要内容为：“责令其停止违法建设行为，并于2010年9月26日到本机关接受处理”，同日向孟繁金送达。后孟繁金并未停工。2010年12月2日泰安市规划局依据城乡规划法第六十四条之规定，作出泰规拆决字［2010］第2098号责令限期拆除决定书（以下简称拆除决定），主要内容为：“责令于2010年12月10日前自行拆除违法建设”，同日向其留置送达。孟繁金对拆除决定不服，向泰安市人民政府申请复议，泰安市人民政府于2011年10月9日作出行政复议决定书维持了拆除决定。孟繁金于2011年10月24日向一审法院提起诉讼，要求撤销停止决定。
【审判】
山东省泰安市泰山区人民法院经审理认为，上述事实表明泰安市规划局在发现孟繁金的建设行为后，即按照城乡规划法的程序规定立案调查，及时下达了停止决定，随后对孟繁金行为的性质和后果进行了审查判断，最终依法作出了具有实体内容的拆除决定。故停止决定只是整个查处过程中的一个执法环节，是为了防止危害后果进一步扩大所实施的阶段性行为，不是最终的处理结果，此时行政处理程序尚未结束，不具有可诉性，故孟繁金的起诉不符合法定条件。据此，一审法院依照最高人民法院《关于执行行政诉讼法若干问题的解释》第44条第1款第（11）项之规定，裁定驳回原告孟繁金的起诉。
宣判后，孟繁金不服一审判决，提起上诉。
山东省泰安市中级人民法院认为，一个复杂的行政行为经常体现为一系列行政行为组成的一个行政过程，在作出最终行政处分之前，会有一些预备性、程序性和处于中间阶段的阶段性行政行为。有一些阶段性行政行为虽然表面与普通的可诉行政行为无异，但从其所处的行政过程的整体性来看，其对相对人不产生独立的、最终的行政法律效力，一般不单独具有可诉性。本案中孟繁金所起诉的停止决定即是泰安市规划局所作最终行政行为拆除决定之前的阶段性行政行为，不应单独纳入行政诉讼受案范围。原因主要有以下几点：一、如果对作为阶段性行政行为的停止决定进行审查，将可能妨碍行政程序的正常发展，使本应正常推进的行政过程中止或中断，并与行政主体之后或最终的行政行为冲突。本案中泰安市规划局依据城乡规划法等法律法规处理未取得建设工程规划许可证的违法建设行为时，依照城乡规划法第六十四条的规定，应当按照先作出停止决定然后作出拆除决定的顺序进行处理。如果法院对停止决定进行司法审查，将妨碍行政程序的正常进行即妨碍拆除决定的作出。且如果法院对停止决定进行司法审查并作出裁判，该裁判结果也很可能与行政主体其后作出的拆除决定的内容相冲突。二、阶段性行政行为往往无独立的行政法律效力，其暂时性的行政法律效力往往因最终行政行为的作出而被吸收、覆盖导致失效，这种情况下阶段性行政行为无独立的诉讼利益，不需裁判亦无法执行。本案中停止决定中的“责令停止违法建设行为”的行政法律效力自然被拆除决定“责令于2010年12月10日前自行拆除违法建设”的行政法律效力所吸收、覆盖，当泰安市规划局作出拆除决定并送达孟繁金时，拆除决定对孟繁金生效，同时停止决定失效，不再产生法律规制效力，停止决定实际上无独立的诉讼利益，没有单独进行司法审查的必要。三、作为阶段性行政行为的停止决定，可以在审查行政主体的最终行政行为时受到审查。孟繁金可以另行起诉拆除决定，停止决定可以也仅应在孟繁金起诉拆除决定一案中成为法院司法审查的对象。孟繁金如果起诉拆除决定，在该案中法院亦有义务对停止决定进行司法审查，同样可以达到审查停止决定合法性的诉讼目的。综上所述，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，上诉人的上诉理由不能成立。据此，山东省泰安市中级人民法院依照行政诉讼法第六十一条第（一）项之规定，裁定驳回上诉，维持原裁定。
【评析】
随着现代行政的发展、行政程序的完善，行政主体越来越多地作出由一系列行政行为组成的复杂行政行为，阶段性行政行为会越来越多地被诉至法院。但现行行政诉讼法是以“行政行为”概念作为理论原点以确立行政诉讼受案范围，对于行政过程的理论及应用未予重视，法律及司法解释对阶段性行政行为是否可诉均未作规定，有必要结合本案例对阶段性行政行为的可诉性问题进行分析研究。
有观点认为本案符合最高人民法院《关于执行行政诉讼法若干问题的解释》第1条第2款第（6）项的规定：“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。”拆除决定对上诉人生效时，停止决定失效，停止决定对当事人不产生实际影响，因此不属于人民法院行政诉讼的受案范围。其他阶段性行政行为亦均可以适用该项规定。笔者认为该观点不可取，理由如下：一、停止决定对当事人并非不产生实际影响，在拆除决定生效之前其当然地具有约束相对人停止违法建设行为的行政法律效力。虽然拆除决定生效时停止决定失效，但此时停止决定最终的失效并不能否定其在被作出至失效期间的行政法律效力，亦不能否认在此期间对公民、法人或者其他组织权利义务产生实际影响。其他阶段性行政行为也会对相对人在一定期间产生一定的实际影响。二、最高人民法院《关于执行行政诉讼法若干问题的解释》第1条第2款第（6）项的规定是将“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”完全排除于人民法院行政诉讼的受案范围之外。停止决定这类阶段性行政行为虽然不能单独地作为诉讼标的纳入行政诉讼的受案范围，但由于其在被作出至效力被吸收期间发生了行政法律效力，对相对人权利义务产生了实际影响，因此其可以也应当在当事人起诉最终行政行为如拆除决定案中成为法院司法审查的对象，而不是完全排除于人民法院行政诉讼的审查范围之外。本案例不能适用最高人民法院《关于执行行政诉讼法若干问题的解释》第1条第2款第（6）项之规定以驳回起诉。
如前所述，阶段性行政行为一般不单独具有可诉性，但是否可以得出结论：所有的阶段性行政行为均不单独具有可诉性呢？笔者认为答案是否定的，有一部分阶段性行政行为也可以单独起诉。比如本案中若泰安市规划局作出并向孟繁金送达停止决定后，在合理的期限内未再进行最终的处理，即未再作出拆除决定。这种情况下停止决定中泰安市规划局“责令停止违法建设行为”的意思表示发生独立的行政法律效力，孟繁金会因停止决定的行政法律效力而不能继续建设。若孟繁金认为其有权继续建设，停止决定侵害了其权益，此时应认为停止决定单独地具有可诉性。因为孟繁金的权益受到停止决定的限制性影响，在其他可诉性要件均具备的情况下，泰安市规划局作出停止决定的行为符合行政诉讼法所规定的起诉条件，可以单独起诉。再比如若泰安市规划局作出的停止决定中不仅包括责令停止违法建设行为的内容，还包括缴纳罚款若干的内容，则即既使其后已经作出拆除决定，亦应认为停止决定可以单独起诉，因为停止决定虽为阶段性行政行为，但其中包含了罚款等不因最终行政行为即拆除决定而失效的单独可诉的内容。
有必要对阶段性行政行为的可诉性要件进行归纳，笔者认为基于阶段性行政行为的特点，其可诉性要件主要有以下两点：
要件一：不妨碍行政主体作出最终行政行为的正常程序。
行政主体作出最终行政行为的正常程序如果可能由于对该阶段性行政行为的司法审查而被打乱，此时对阶段性行政行为的司法审查，会不必要地妨碍行政主体将要或已经作出的最终行政行为，该阶段性行政行为不具可诉性；与此相反，不会打乱行政主体作出最终行政行为的正常程序则成为该阶段性行政行为具有可诉性的要件之一。
要件二：该阶段性行政行为具有独立的行政法律效力。
通常有两种情况符合该要件。情况一，该阶段性行政行为包含不因之后或最终行政行为的作出而失效的行政法律效力。如果当事人的权益实际是因最终行政行为作出而可能受到影响，或该阶段性行政行为依赖最终行政行为的生效而生效，则认为该阶段性行政行为没有独立的行政法律效力，不具有独立成诉的诉讼利益，自然该阶段性行政行为不具可诉性。与此相反，若当事人的权益仅仅因该阶段性行政行为就可能受到实质影响，如前文所假设停止决定另包括缴纳罚款若干之内容，则认为该阶段性行政行为有独立的行政法律效力，该阶段性行政行为具有单独的可诉性。情况二，行政过程存在不合理的延迟。一般情况下行政主体按照法定或合理的步骤及期限作出一系列行政行为，正常地推进行政程序。在这一行政过程中，如果当事人对某阶段性行政行为提起行政诉讼，法院即使拒绝审查亦不会影响其权益，因为该阶段性行政行为的行政法律效力会被将要作出甚至已经作出的行政行为吸收或覆盖，这种情况下没有必要对该阶段性行政行为单独进行司法审查。但与此相反，某些行政过程在某一阶段性行政行为完成后，在合理期限内未能正常继续，在某一环节无正当理由中断或中止，行政主体迟迟未作出之后或最终的行政行为。此时虽然该阶段性行政行为的行政法律效力有可能在将来被之后或最终的行政行为之行政法律效力吸收或覆盖，但因行政主体推进行政过程的迟延及是否继续推进的不确定性，致使该阶段性行政行为实际影响当事人权益。这种情况下阶段性行政行为的行政法律效力应视为现实的、独立的，而不是暂时的，可以认定该阶段性行政行为具有了独立的行政法律效力，该阶段性行政行为具有单独的可诉性。适用本要件须注意两个问题，一是在行政过程存在不合理延迟的情况下，阶段性行政行为所具有的可诉性并不与不妨碍行政主体作出最终行政行为的正常程序这一要件相冲突，因为行政主体所造成的行政过程存在不合理的延迟这一状态，本身已经破坏了其作出最终行政行为的正常程序，在行政过程存在不合理的延迟的情况下已无正常程序可言。二是在审判实践中应结合作为整体的、系列的、过程性的复杂行政行为的固有特点及现实情况来判断行政主体推进行政过程是否存在不合理的延迟。
当然，阶段性行政行为的可诉性要件还应包括主体性要件、职权性要件等其他要件，因与一般可诉行政行为无异，本文不再赘述。
出处:《人民司法》2012年第20期
作者单位：山东省泰安市中级人民法院
辽宁省职工代表大会规定
辽宁省人民政府令第217号
《辽宁省职工代表大会规定》业经2007年11月29日辽宁省第十届人民政府第76次常务会议通过，现予公布，自2008年2月1日起施行。
省 长 张文岳
二○○七年十二月十一日
辽宁省职工代表大会规定
第一条 为了保障企业、事业单位职工依法行使民主权利，维护其合法权益，促进企业、事业单位健康发展，根据《中华人民共和国工会法》、《中华人民共和国劳动法》等有关法律、法规，结合我省实际，制定本规定。
第二条 我省行政区域内的企业、事业单位实施职工代表大会（以下简称职代会）制度，适用本规定。
本规定所称事业单位，不含参照公务员管理的事业单位。
第三条 职代会是企业、事业单位职工依法实行民主管理的基本形式和行使民主管理权利的机构，是职工维护其合法权益的组织方式。
第四条 省、市、县（含县级市、区，下同）总工会和产业工会对企业、事业单位实行职代会制度予以指导和监督。
第五条 企业、事业单位应当支持职代会依法开展工作，依法办理职代会审议通过和决定的事项，接受职代会的民主监督。
企业、事业单位及其工会和职工负有共同维护本单位工作秩序的义务。
第六条 省、市、县人民政府通过与同级总工会召开联席会议或者其他方式，听取职工的意见和要求，研究解决开展职代会工作存在的问题。
国有资产监管和教育、卫生、科技等有关行政部门在其职责范围内，配合总工会做好企业、事业单位实施职代会制度的监督工作。
第七条 依法享有政治权利并与本单位建立劳动或者人事关系的职工，有资格当选为本单位的职工代表。
第八条 职工代表由职工民主选举产生。开展选举活动，应当有选区三分之二以上的职工参加，方为有效；被选者获得选区全体职工半数以上的赞成票，方为当选。
企业、事业单位可以以本单位为选区，也可以根据本单位职工人数和分支机构状况，划定若干选区。
职工代表实行常任制，可以连选连任，任期与职代会届期相同。
第九条 职工代表应当具有广泛的代表性和群众性，职工代表中直接从事本单位主要业务的基层岗位职工的比例，不得低于70%；中层以上管理人员的职工代表比例，不得超过20%；青年职工、女职工的职工代表比例，应当与本单位职工总体年龄结构中的青年职工、女职工比例基本相适应。
第十条 企业、事业单位职工人数为1000至1500人的，职工代表原则上占职工总数的10%；超过1500人的，可以适当缩小比例；不足1000人的，可以适当增加比例。职工人数较少的，职工代表不得少于30人。职工代表的具体人数，由本单位的职代会筹备组或者主席团决定。
第十一条 职工代表享有下列权利：
（一）对本单位涉及职工合法权益的事项有知情权，在职代会上有发言权、提案权、选举权、被选举权和表决权；
（二）参加工会就本单位落实职代会决议、决定和提案情况所组织的相关活动；
（三）法律、法规规定的其他权利。
职工代表因出席职代会或者参加相关活动而占用工作时间的，其工资福利等待遇不受影响。
第十二条 职工代表应当履行下列义务：
（一）代表和维护本单位职工的合法权益，敢于真实反映职工的意见和要求，出席职代会并按职工的意愿行使权利，执行职代会的决议、决定，做好职代会交办的各项工作；
（二）学习有关法律、法规和政策，开展调查研究，提高参与民主管理的能力；
（三）遵纪守法，做好本职工作，接受职工的监督。
第十三条 职工代表对本单位的职工负责，职工有权质询、监督和罢免本单位的职工代表。
选区半数以上职工联名书面向工会提出罢免职工代表建议的，经工会核实后，宣布罢免成立。
职工代表与本单位的劳动或者人事关系终止、解除或者办理退休手续后，职工代表的权利义务自行终止。
职工代表出现缺额的，由该选区随时补选。
第十四条 职工代表依法行使权利，任何组织和个人不得阻挠和打击报复。
职工代表在任期内尚未履行的劳动合同期限短于任期的，经征得本人同意，劳动合同期限可以延长至任期届满，企业、事业单位不得变更或者解除其劳动合同，但有法律、法规规定情形的除外。
第十五条 100人以下的企业、事业单位应当实行职工大会制度，300人以上的企业、事业单位应当实行职代会制度；100至300人的企业、事业单位可以根据实际情况，选择实行职工大会制度或者职代会制度。
第十六条 企业、事业单位可以根据本单位规模和下属单位情况，建立不同层级单位各自的职代会制度，对本单位权限范围内的事务行使民主管理权利。在小型企业或者同类企业集中的区域、行业或者开发区内，企业可以建立联合职代会或者区域（行业）职代会。
第十七条 职代会每届为3年或者5年。每年应当至少召开一次会议，每次会议应当有三分之二以上的职工代表出席。
职代会选举主席团主持会议。主席团成员主要由直接从事本单位主要业务的基层岗位的职工组成。
第十八条 成立或者召开职代会，应当由筹备组或者工会组织开展确定议题、征集提案、起草文件等各项筹备工作，并按确定议题和议程召开会议，依法行使职代会职权，形成会议意见、建议或者决议、决定，以书面形式当会宣布。
首次召开职代会的，可以在正式召开职代会之前召开预备会议，听取会议筹备情况报告，选举会议主席团，通过会议议程和职工代表资格审查报告等有关事项。预备会议由工会主席主持，过半数职工代表参加。
第十九条 职代会根据需要，可以设立若干职工代表团（组）、专门委员会或者专门工作小组，负责办理职代会交办的事项。
第二十条 企业、事业单位工会应当提前7日，以书面形式向职工代表公布职代会的议题。
职代会的决议、决定和职工代表提案的落实情况以及罢免职工代表的情况，应当作为下一次职代会的例行报告议题。
第二十一条 职代会决定重大事项和进行选举时，应当由到会职工代表采用无记名投票方式进行表决，以同意、不同意、弃权作为表决形式。获得全体职工代表过半数同意的，即为通过。
第二十二条 职代会闭会期间，发生需要职代会行使职权的重大事项的，经企业、事业单位主要负责人、工会或者三分之一以上职工代表提议，应当及时召开职代会。
职代会闭会期间，除确需提交职代会讨论、决定的重大事项外，出现属于职代会职权范围但需要临时处理的个别情况的，可以由工会召集职工代表团（组）长和专门委员会、专门工作小组负责人协商，按照少数服从多数的原则做出临时处理决定，但应当向下一次职代会报告。
第二十三条 企业、事业单位工会应当在每一次职代会闭会后7日内，将会议的有关情况报上一级工会备案。
第二十四条 召开职代会及其日常工作所需经费，由本单位支付。
第二十五条 企业、事业单位工会是职代会的工作机构，承担职代会的日常工作，应当履行下列职责：
（一）组织职工选举职工代表；
（二）提出职代会议题的建议，主持职代会的筹备工作；
（三）提出职代会主席团、专门委员会或者专门工作小组的设立方案；组织专门工作小组或者职工代表开展民主监督和调查研究，做好提案准备工作；
（四）动员职工响应职代会的决议、决定，督促落实职代会通过的决议、决定和提案，组织与本单位进行平等协商；
（五）培训职工代表，提高职工代表的议事能力；
（六）建立与职工代表的联系制度，受理职工代表的投诉和建议，维护职工代表的合法权益；
（七）提名董事会、监事会中的职工代表候选人；
（八）组织开展维护职工合法权益和促进本单位劳动关系和谐的其他有关工作。
第二十六条 国有企业及其控股企业职代会行使下列职权：
（一）听取和讨论有关劳动报酬、工作时间、休息休假、劳动安全卫生、社会保险、职工培训、劳动纪律、劳动定额管理以及企业改革、破产、重大裁员方案等直接涉及职工切身利益的规章制度或者重大事项的报告，提出集体协商方案和意见；
（二）审议通过或者否决企业改制的职工安置方案、集体合同草案和职工生活福利方面的重大事项；
（三）民主评议董事、监事等企业中层以上管理人员，提出意见和建议；
（四）审议企业执行劳动法律、法规、规章情况的报告；
（五）依法选举、罢免董事会、监事会中的职工代表和参加集体协商的职工代表；
（六）向政府推荐劳动模范和先进工作者；
（七）法律、法规和企业章程规定以及企业与工会协商确定的其他职权。
第二十七条 集体企业职代会行使下列职权：
（一）审议通过或者否决企业经营方针和发展规划、年度经营计划和投资方案、财务预决算草案等企业生产经营管理方面的重大事项，审议通过或者否决有关劳动报酬、工作时间、休息休假、劳动安全卫生、社会保险、职工培训、劳动纪律、劳动定额管理以及企业改制、破产、重大裁员方案和职工安置方案、集体合同草案和职工生活福利安排等规章制度或者重大事项；
（二）依法选举、罢免或者聘用、解聘企业经营者，依法或者依照企业章程选举、罢免参加集体协商的职工代表；
（三）审议企业社会保险费缴纳情况的报告、订立和履行集体合同、劳动合同情况的报告，职工代表提案落实情况的报告；
（四）民主评议中层以上管理人员，提出意见和建议；
（五）向政府推荐劳动模范和先进工作者；
（六）法律、法规和企业章程规定的其他职权。
第二十八条 非公有制企业职代会行使下列职权：
（一）听取和讨论有关劳动报酬、工作时间、休息休假、劳动安全卫生、社会保险、职工培训、劳动纪律、劳动定额管理以及企业破产、重大裁员方案和职工安置方案等直接涉及职工切身利益的规章制度或者重大事项，提出集体协商方案和意见；
（二）审议通过或者否决集体合同草案或者职工一方的集体协商方案；
（三）审议职工代表有关企业执行劳动法律、法规、规章情况的提案；
（四）依法选举、罢免董事会、监事会中的职工代表和参加集体协商的职工代表；
（五）向政府推荐劳动模范和先进工作者；
（六）法律、法规和企业章程规定以及企业与工会协商确定的其他职权。
第二十九条 事业单位职代会行使下列职权：
（一）听取和讨论本单位发展规划、财务状况和社会保险费、住房公积金缴纳情况的报告，听取和讨论岗位聘用及人员安排、职称评定、业务考核、业务进修、内部分配的具体办法及其改革方案等涉及职工切身利益重大事项的报告和规章制度草案，提出意见和建议；
（二）审议通过或者否决有关职工生活福利的重大事项方案和集体合同草案；
（三）审议职工代表的提案；
（四）民主评议中层以上管理人员，提出意见和建议；
（五）向政府推荐劳动模范和先进工作者；
（六）法律、法规和本系统上级工会规定的其他职权。
第三十条 职代会依法通过或者否决的事项，对本单位全体职工均有约束力。未经职代会依法审议，不得擅自变更。
第三十一条 企业、事业单位对职代会依法通过或者否决的事项有异议的，应当与工会及职工代表通过平等协商解决。
第三十二条 依法应当经职代会讨论或者审议的事项而未提交职代会，或者对职代会的决议、决定不予落实，并且未进行平等协商的，对企业、事业单位就该事项单方面做出的决定，工会和职工有权拒绝接受，并可以提请上级工会和有关部门依法处理。对职工拒绝接受该决定的行为，企业、事业单位不得给予纪律处分或者采取调动岗位、下调工资、解除聘用等方式进行打击报复。
第三十三条 企业、事业单位有下列情形之一的，由县以上总工会进行调查，并予以纠正；对拒不改正的，向社会公布违法事实；对涉及侵犯职工劳动权益事项的，提请劳动保障行政部门依法处理，并按不良信誉行为记, 录在案；对国有企业和事业单位，提请有人事管理权的部门责令纠正违法行为，或者给予该单位有关负责人行政处分：
（一）阻止建立、召开职代会的；
（二）对依法应当经职代会讨论、审议的事项，不经职代会讨论、审议即作出决定的；
（三）阻挠职工代表依法行使权利的；
（四）既不接受职代会依法通过的决议、决定，也不与工会或者职工代表进行平等协商的；
（五）打击报复工会工作人员和职工，侵害其合法权益的；
（六）阻挠上级工会依法调查的。
第三十四条 对违反本规定的单位和个人，企业、事业单位工会和职工有权向县以上总工会投诉，县以上总工会应当予以受理。对职代会履行程序产生的争议，由县以上总工会予以认定。
第三十五条 本规定有关职代会的规定适用于职工大会。
第三十六条 民办非企业单位参照本规定执行。
第三十七条 本规定自2008年2月1日起施行。
