试论用人单位对员工的安全保障义务/周国平

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国务院办公厅


国务院办公厅转发教育部等部门支援新疆汉语教师工作方案的通知


（2002年10月10日国务院办公厅文件国办发（2002）54号发布 自发布之日起施行）

各省、自治区、直辖市人民政府，国务院有关部门：

教育部、国家民委、财政部、人事部《支援新疆汉语教师工作方案》已经国务院同意，现转发给你们，请认真贯彻执行。

附：支援新疆汉语教师工作方案（教育部　国家民委　财政部　人事部 2002年8月22日）

新疆汉语教师一般指教授汉语的汉语课教师和用汉语实施教学的学科教师，狭义上是指汉语课教师。当前，新疆汉语教师队伍面临的问题亟待解决。一是数量紧缺，据测算，全疆中小学汉语课教师缺口约为1万名，双语教学的教师缺口更大。二是素质不高，不能满足汉语教学的需要。三是队伍不稳，流失现象比较严重。根据党中央、国务院领导同志指示和有关文件精神，现就做好支援新疆汉语教师工作提出如下方案。

一、指导原则

支援新疆汉语教师工作是国家开展援疆工作的重要内容，是发展新疆教育事业、维护新疆社会政治稳定和国家安全的需要。要充分考虑新疆的具体情况和实际需要，按照制定治本之策与解决当前紧迫问题相结合、采取新措施与落实现有政策相结合、支援单位优势与受援单位需要相结合、培养当地教师和派遣东中部省（直辖市）教师相结合、培训教师和直接参与教学相结合的原则开展工作。

二、具体措施

（一）加大教育对口支援力度。

山东、江苏、北京、天津、上海5省（直辖市）要根据国家东西部地区学校对口支援工作部署，加大工作力度，对新疆开展教育对口支援。山东省继续按照每两年派遣200名教师的规模派遣教师（主要是语文、数学、物理、化学等科目）到南疆的和田地区、喀什地区、克孜勒苏柯尔克孜自治州、阿克苏地区（以下简称南疆4地州）和北疆的伊犁地区、阿勒泰地区、塔城地区（以下简称北疆3地区）汉族学校和少数民族学校双语授课实验班任教。从2002年起，山东省每年为新疆南疆4地州定向培养90名中等师范学校学生，毕业后定向担任小学汉语教师，中央财政安排山东省一次性开办费50万元（每班45名，25万元），培养经费由山东省承担。中等师范学校学生在校期间的假期往返路费、伙食费等费用参照内地新疆班的有关规定执行。由北京、上海、天津、江苏4省（直辖市）分别负责联系南疆一个地区（自治州）进行汉语师资的对口支援。具体支援方案由教育部商有关省（自治区、直辖市）确定。

（二）扩大大学对口支援范围。

由东、中部地区50所高等学校（具体名单由教育部确定）选派中青年教师、后备干部到新疆双语教学培训基地、高等学校、中等师范学校和教师进修学校等单位担任教学工作，每期1至2年，每校3名，定期轮换。2003年至2006年，中央财政每年补助经费150万元，共计600万元。按照教育部“对口支援西部地区高等学校计划方案”，北京大学对口支援石河子大学，西安交通大学对口支援新疆大学，在对口支援工作中增加为新疆培训中学汉语教师的任务。两校每年负责培训新疆汉语教师各100名，共培训3年，2004年至2006年按每年400万元，共计补助经费1200万元。



由北京语言大学在新疆的汉语师资培训中心承担部分新疆汉语教师的培训任务，2003年中央财政一次性补助经费250万元。

（三）组织应届师范生和其他大中专毕业生支教。

在自愿报名的基础上，由新疆教育厅和有关省（直辖市）共同组织选拔具有教师资格的政治可靠的优秀毕业生，在工作定向后有组织地赴新疆支教，从事汉语教学，时间2年左右。支教结束后，定向地区教育行政部门要优先安排支教教师的工作。

（四）发动志愿者赴新疆任教。

根据自愿的原则，选拔和招募内地尚未就业且具备教师资格的本专科毕业生、已取得研究生入学资格的高等师范院校应届本科毕业生进行必要的培训后，在新疆担任汉族学校或县以上重点中学的汉语教师，时间1年左右。教育部、共青团中央要把这项工作纳入“青年志愿者扶贫接力计划支教工作”组织实施。

（五）加大对新疆汉语教师培训的支持力度。

由新疆高校和有关师资培训机构承担全疆少数民族双语骨干教师培训任务。中央财政支持师资培训工作，共安排经费1800万元，其中2003年安排600万元，2004年至2006年每年安排400万元。

利用现代远程教育手段培训教师。依托新疆教育电视台，建设教育卫星宽带网数字广播系统，利用现代教育技术培养培训汉语教师。2002年中央财政一次性补助新疆设备、培训教材、课件等经费1000万元。选派骨干教师到内地接受培训。由新疆每年选派200名数学、物理、化学等科目的少数民族中学教师到内地中学学习培训1年。该项目为期4年，中央财政补助教育部经费830万元，其中，2003年安排230万元，2004年至2006年每年安排200万元。

通过“跨世纪园丁工程”计划培训骨干教师。目前，“中小学骨干教师国家级培训”已培训新疆中小学骨干教师141名。在此基础上，再选送210名中小学骨干教师纳入国家级培训计划。2003年中央财政一次性补助教育部经费270万元。

组织优秀教师到新疆讲学、示教。每年从教育发达省（直辖市）和有关高校选派一定数量的优秀教师到新疆进行讲学、示教，培训当地教师。

（六）加大师范教育培养力度。

在一段时期内扩大新疆中等师范学校、高等师范专科学校、师范大学（学院）汉语专业的招生规模，招生规模由每年800名增至1000名。从内地新疆班学生中择优定向培养汉语教师。每年从内地新疆高中班毕业生中安排100个指标，升入内地师范院校，定向为新疆南疆4地州培养中学汉语教师。大学阶段的经费由新疆维吾尔自治区人民政府解决。

举办汉语师资速成班。按照自愿的原则，对部分高等师范院校高年级学生进行1年的少数民族语言培训，毕业后到新疆从事双语教学。

三、经费安排和教师待遇

（一）上述各项工作所需经费6000万元（其中，2002年1050万元，2003年1500万元，2004年1150万元，2005年1150万元，2006年1150万元），由中央财政专项安排；对选派教师对口支援、组织应届师范生和其他大中专毕业生支教、招募志愿者等工作在交通、保险等方面的经费，由国家财政在现有教育经费中统筹安排。

承担援疆任务的有关省（直辖市）应设立援疆工作专项资金。

（二）对口支援教师援疆期间支援地区负责保留其工资福利等待遇；在新疆享受的当地优惠待遇，由新疆负责发放；援疆大中专毕业生在援疆期间的工资福利等有关待遇，由新疆负责发放；支援地区对援疆教师在转正定级、职务评聘等方面要予以优惠政策。

（三）援疆大中专毕业生、志愿人员援疆期满后，返回内地就业的，派出地区教育行政部门要优先安排工作。愿意留疆工作的，要妥善安排。

四、做好组织实施工作

有关省（直辖市）、部门要按照援疆工作的统一安排，积极配合，根据国家的总体安排，做好有关工作。

支援新疆汉语教师工作由教育部牵头，会同国家民委、财政部、人事部、新疆维吾尔自治区人民政府和有关省（直辖市）人民政府共同组织实施。


法律视觉下的收容教育

（湖北 武汉 王培荫）

主题词：收容 收容教育 违法 废除

随着2003年8月1日《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》的废止，该办法中所确定的收容遣送制度也随之取消。大学生孙志刚的非正常死亡，一时间，民怨鼎沸，使早已臭名昭著的收容遣送制度终于成了过街老鼠。而在打鼠的过程中，媒体的介入，三位法学博士和五名法学专家的上书，都起到了积极的推动作用。据称“（收容遣送）引起了司法制度的混乱，不利于维护公民的人身权利，扩大了打击面，加深了社会矛盾，已成为法治建设的桎梏，应予以取消。”但是《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》中第一条却是这样规定的：“为了救济、教育和安置城市流浪乞讨人员，以维护城市社会秩序和安定团结，特制定本办法。”从该条文，我们只能看出该办法的制定时的目的是多么善良和冠冕堂皇！完全是为了救济、教育和安置社会的弱势群体，是为秩序和安定团结嘛。又怎么会法治建设的桎梏，应予取消呢？至少表面上良好的立法目的，却导致在执行的实践中南辕北辙呢？这是应该引起人们深思的！无论如何，这个办法总算是被明智的领导层废止了，亡羊补牢，虽然有些晚，生命的代价过于大。
与此类似，且与收容遣送制度相比，更违法和更不人道的，并长期为学者和有良知的司法、执法人员诟病的劳动教养制度，却没有被宣布废止，迄今还在实际中运用得不亦乐乎。尽管如此，反对的声音微弱却一直不曾停止。
而另一种制度------收容教育，反对的人却极少，甚至很多人都闻所未闻，连专家学者可能都未曾听说过。
何谓收容教育，根据中华人民共和国国务院《卖淫嫖娼人员收容教育办法》（1993年9月4日国务院令第127号发布）第2条：“本办法所称收容教育办法，是指对卖淫嫖娼人员集中进行法律教育和道德教育、组织参加生产劳动以及进行性病检查、治疗的行政强制措施。”
一、收容教育的法律性质。
收容教育与收容教养、劳动教养并列，因此有近似的地方而又有所区别。收容教养制度是根据《中华人民共和国刑法》第17条以及《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》第38条“未成年人因不满十六周岁不予刑事处罚的，责令他的父母或其他监护人严加管教，必要的时候，也可以由政府依法收容教养”而设立的。其对象是未成年人。劳动教养是指“国家劳动教养机关依照劳动教养法规的规定，对违反治安管理，屡教不改，或者有轻微违法的犯罪行为，不够或者不需要给予刑罚处罚，而又符合劳动教养条件，采取限制自由，进行强制性教育改造的最高最重的治安行政处罚措施。”（1）对象较为复杂，即包括了《国务院关于转发公安部制定的劳动教养试行办法的通知》（1982年1月21日国务院发布）第9条和10条限定的对象，又包括了《国务院关于将强制劳动和收容审查两项措施统一于劳动教养的通知》（1980年2月29日国务院发布）第1条的对象“对有轻微违法犯罪行为，尚不够刑事处罚需要进行强制劳动的人，一律送劳动教养。”劳动教养的性质，属于行政处罚还是行政强制措施呢？曾经有过争论，《行政处罚法》中采取回避的态度。国务院在《中国的人权状况白皮书》中明确解释为行政处罚。至于收容教育，其收容教育的对象是卖淫嫖娼人员，至于参与卖淫活动的引诱、强迫、容留、介绍、组织卖淫的人员是否归属其中，此办法未明确列入，也未见明确的解释。此前的地方规范性文件中倒有，如《大同市收容教育卖淫嫖娼人员暂行规定》中列入了其他类型的与卖淫嫖娼相关联的人员。对于收容教育的法律性质，《卖淫嫖娼人员收容教育办法》认为是行政强制措施。笔者却认为应该认定为行政处罚。其主要的理由。第一，与劳动教养比较，两者有极大的近似性。1982年，公安部〈〈劳动教养试行办法〉〉中指出，劳动教养对被劳动教养的人实行强制性教育改造的行政措施。而收容教育的方针是实行教育、感化、挽救的方针，是对收容的人员进行法律教育和道德教育、组织参加生产劳动以及进行性病检查、治疗的行政强制措施。两者的目的和途径以及对被教育对象的实际效果而言，没有什么差别。我国长期以来，将劳改人员和劳教人员并列，对两者而言，无论是同一种的“监狱”式的羁押、管理模式，还是期满释放后的待遇，在观念上和实际上，少有差别。收容教育与劳教又基本是一个模式。如果劳动教养被明确为行政处罚，那么，收容教育当然也可以划入行政处罚的行列。即使，当初制定该办法时认为是行政强制措施，也不能否认这一点，当时的行政法理论上还未将其准确定性罢了。第二，行政强制措施，很重要的特点之一是，临时性，即中间性而非终局性，通常的扣押、查封、冻结就是行政强制措施；另一个特点，非处分性，一般是限制权利而非处分权利。收容教育，对公民的人身自由的限制长达六个月至两年，不具备临时性，也并不是非处分性。行政处罚的本质，是合法地使违法人的权益受到损失，直接的目的是通过处罚造成违法者精神、自由和经济、利益受到损害或限制的后果，以促使其改正。收容教育的目的和手段，完全符合行政处罚的本质。

二、实行收容教育的所谓法律依据
制定《卖淫嫖娼人员收容教育办法》的所谓法律依据是“根据《全国人民代表大会常务委员会关于严惩卖淫嫖娼的决定》，制定本办法。”而全国人民代表大会常务委员会所制定的《关于严禁卖淫嫖娼的决定》（1991年9月4日主席令第51号公布）的第4条1款中规定“对卖淫嫖娼的，依照治安管理处罚条例第三十条的规定处罚。” 第4条第2款规定“对卖淫嫖娼的，可以由公安机关会同有关部门强制集中进行法律、道德教育和生产劳动，使之改掉恶习。期限为六个月至二年。具体办法由国务院规定。”但是，于1994年经过全国人大常委会修正的《治安管理处罚条例》中第30条1款明确规定的是“严禁卖淫、嫖宿暗娼以及介绍或者容留卖淫、嫖宿暗娼，违者处15日以下拘留、警告、责令具结悔过或者依照规定实行劳动教养，可以并处5000元以下罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”由此，显然在立法主体同为全国人大常委会，就同一惩治对象-----卖淫嫖娼人员，所制定的《关于严禁卖淫嫖娼的决定》和《治安管理处罚条例》的法律效力处于同一位阶，因此按照后法优于前法的基本法理，可以得出下列结论：对卖淫嫖娼人员的惩治，应该依照《治安管理处罚条例》的规定来处理；处理的方式只能是拘留、警告、责令具结悔过、劳动教养、罚款等其中之一种或一种与罚款并罚。《治安管理处罚条例》的处理方式并不包括收容教育，而不论收容教育属于行政处罚或行政强制措施。因此，可以得出收容教育已经被依法废止的结论。如果有人一定要说《关于严禁卖淫嫖娼的决定》中不是还白纸黑字地写着“对卖淫嫖娼的，可以由公安机关会同有关部门强制集中进行法律、道德教育和生产劳动，使之改掉恶习。”吗？不错，形式上是存在，但是从实际来看，法律效力已经丧失，从实质上讲，该具体规定已经作了修正。最方便的一个例证就是《治安管理处罚条例》，其中第30条2款中不是仍然规定“嫖宿不满14岁幼女的，依照刑法第一百三十九条规定，以强奸罪论处。”这个以强奸罪论处，就没有法律效力。我想今天的司法机关不会对嫖宿不满14岁幼女的被告人，以强奸罪论处吧。原因显而易见，新《刑法》已经对嫖宿不满14岁幼女的犯罪行为，不是规定为强奸罪而是嫖宿幼女罪。
虽然国务院《卖淫嫖娼人员收容教育办法》将收容教育认定为行政强制措施，我们权且承认其为行政强制措施。《卖淫嫖娼人员收容教育办法》以及相关的文字规定和执法的现实都显示：既为行政强制措施，限制卖淫嫖娼人员的人身自由，确实无庸质疑。那么，依照2000年颁布的《中华人民共和国立法法》第8条，下列事项只能制定法律：
（一）国家主权的事项；
（二）各级人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院的产生、组织和职权；
（三）民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度；
（四）犯罪和刑罚；
（五）对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚；
（六）对非国有财产的征收；
（七）民事基本制度；
（八）基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度；
（九）诉讼和仲裁制度；
（十）必须由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的其他事项。
其中第5项明确指出，对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚；必须制定法律，而法律的制定权属于全国人大及其常委会。该法第九条规定“本法第八条规定的事项尚未制定法律的，全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规，但是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外。”可见，对公民限制人身自由的收容教育，不得授权国务院制定行政法规。同样根据后法优于前法，《关于严禁卖淫嫖娼的决定》中对国务院的授权，违反了《立法法》的这一规定，应该自《立法法》生效之日起，失去法律效力。也即，该授权依法无效，国务院无权制定有关对公民限制人身自由的收容教育的行政法规。如果已经制定的，则因为与上位法抵触而失效。
三、违反我国的〈〈宪法〉〉和联合国有关国际公约
我国第5条2款规定“一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。”第33条3款中明确规定“国家尊重和保障人权。”第37条规定“中华人民共和国公民的人身自由不受侵犯。
任何公民，非经人民检察院批准或者决定或者人民法院决定，并由公安机关执行，不受逮捕。
禁止非法拘禁和以其他方法非法剥夺或者限制公民的人身自由，禁止非法搜查公民的身体。”并且联合国〈〈公民权利和政治权利国际公约〉〉第9条中规定“人人有权享有人身自由和安全，任何人不得加以任意逮捕或监禁。除非依照法律所规定的根据和程序，任何人不得被剥夺自由。”因此，如果被收容教育的人员被剥夺自由或被监禁，应该有法律规定的依据和程序。否则，不仅是违反了上述国际公约，也违反了国内最高法----这个其他国内法的母法和法源。


后记：我本来不想写刑法之外的东西，每个人有自己的专业槽，不好意思在别的槽边偷食或鹊巢鸠占。好在仅仅写的法律方面的，多少懂一点皮毛，没有写电子、经济或医学我一窍不通的东西。本文的写作缘于一个真实的案例。一花甲男子，因为一纸收容教育决定，就关进去了。当时就开始思考，思考在写本文后并未停止。
连可以算作慈善行为的收容遣送都在实际执行中，完全变了样，何况本身就是出于惩治目的的收容教育呢？广东曾经在孙志刚案件之后，又暴露了强制戒毒所工作人员把戒毒的女性出卖给“鸡头”而强制她们卖淫的丑闻。劳教所、戒毒所、收容遣送所都有过丑闻，这些还只是冰山一角。目前还没有看到收容教育所的丑闻，但是，全国183个收容所，每年约四万个被收容人员（2），没有暴露不等于没有。在曾经为高雅、脱俗的“象牙塔”丑闻尚且层出不穷、习以为常的情况下，如果说决定采取和执行收容教育这些权力没有被滥用，如果说收容教育中真的没有丑闻和罪恶，那是奇闻！何况中国人有“万恶淫为首”的思想传统。对待卖淫嫖娼的人员，怎么可能手软，怎么可能人道！更别说堂而皇之地依照“规定”可以收取被收容教育人员和其家属的钱，名义上有伙食费、治疗费、水电费等。一旦决定了收容教育，被收容教育人员只能是“人为刀俎，我为鱼肉”，哪敢不低头？
卖淫嫖娼，是有很老的历史了，回顾其源头，也许并不是今天人们想的那么邪恶和堕落------在西方，神妓，是一种为神而作出身体奉献的女人。性成为个人的权利，而不是个人的义务，民众权利意识觉醒的今天，怎样动用公权？全国各地，遍布有卖淫嫌疑的场所，我们今天要采取什么样的措施，来合法地予以规制，应该好好的考虑了，是疏还是堵？是先关窗户再整理房间内被风吹乱的纸张还是不关窗户就这么将吹乱了的纸张顾此失彼,手忙脚乱的整理下去?爱滋病的阴影愈来愈近，怎么在两害相权中取其轻？我们曾幻想在现阶段创建一个没有剥削的制度，结果呢？但是引进了外资，放松了对内部民营资本的管制，虽然有对剩余价值的剥削，可是，经济发展了。我们的思路应该开阔些。那么多的收容教育所,劳而无功,吃力不讨好.

注（1）马克昌主编：〈〈刑罚通论〉〉武汉大学出版社2001年第2版，第763页。
（2）〈〈全国半年收容教育卖淫嫖娼人员1.8万〉〉：见2000年11月1日〈〈法制日报〉〉。